II SA/Łd 408/11

Dnia 16 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) utrzymało w mocy własną ostateczną decyzję z dnia [...], nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do budynku letniskowego, przewidzianej do realizacji na działce o nr [...], położonej w obrębie [...], w Ł. przy ul. A 11. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po wszczęciu na wniosek B. K. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] (w przedmiocie umorzenia na wniosek H. i S. K. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji), odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji i tym samym uznało, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też żadna inna przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. B. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut, iż przepis - art. 105 § 2 k.p.a. będący podstawą wydanego przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] rozstrzygnięcia wymaga spełnienia czterech przesłanek nim określonych. Podkreśliła, że będąc stroną postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [...] nie wyraziła zgody na jego umorzenie. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało za zasadne utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] nr [...]. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni, wyjaśniło, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Norma powyższa ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznej, a zatem decyzja posiadająca taki przymiot nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób dowolny, czy też dlatego, że dana strona nie akceptuje uprzednio wydanej decyzji, lub dokonuje własnej subiektywnej jej oceny. Decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosiła B. K. nie zawiera wady uzasadniającej podjęcie wnioskowanego rozstrzygnięcia, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by decyzja wspomniana zawierała wady rażącego naruszenia prawa lub też wydana została bez podstawy prawnej. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy – H. i S. K. - wystąpili z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A 11, poprzez dobudowanie pomieszczenia gospodarczego, przylegającego do budynku letniskowego. Następnie pismem z dnia 9 lutego 2010r. H. i S. K. wnieśli o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej w/w wniosku, zaś w piśmie z dnia 9 marca 2010r. H. K. dodatkowo cofnęła ów wniosek. Mając na uwadze złożony w dniu 9 lutego 2010r. wniosek H. i S. K. o umorzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do budynku letniskowego, przewidzianej do realizacji na działce o nr [...], położonej w Ł. przy ul. A 11, bowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania doręczona została wszystkim stronom postępowania w tym także B. K. Wobec niezłożenia odwołania przez żadną z uprawnionych osób uzyskała walor ostateczności. W konkluzji zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że podmiot z inicjatywy którego wszczęto postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przestał być zainteresowany otrzymaniem takiej decyzji. Nie jest istotne jakimi przesłankami inwestor kierował się wycofując swój wniosek, bowiem jeśli potencjalny inwestor stracił zainteresowanie prowadzeniem postępowania i uzyskaniem merytorycznej decyzji to zachodzą przesłanki do jego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1, w związku z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora., którym organ administracji publicznej jest związany, jednak związanie to nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem w toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, a także wycofany bez wskazania przyczyn takiego działania, i tak też się stało w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu okoliczność, że inwestor cofnął wniosek o ustalenie warunków zabudowy powoduje, że przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje, a zatem postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe. Tym samym brak jest podstaw w takim przypadku do żądania przez innych uczestników postępowania wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek inwestora. Kończąc Kolegium wyjaśniło, że przeprowadzone postępowanie wykazało jednoznacznie, że decyzja z dnia [...] nr [...] nie jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 2 k.p.a. nie różni się w skutkach prawnych od umorzenia obligatoryjnego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w obu przypadkach ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. W niniejszej sprawie nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że Prezydent Miasta Ł., wydając decyzję z dnia [...] naruszył art. 105 § 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania i brak pouczenia jej o przysługującym prawie wniesienia sprzeciwu. Ponadto w ocenie skarżącej naruszony został interes społeczny, ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczyło się w związku z samowolą budowlaną, popełnioną w 2005r. przez H. i S. K. Wskazała, że postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakazującej rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego jest zawieszone, a H. i S. K. ponownie wystąpili w dniu 15 kwietnia 2010r. o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, tym razem nazwanej "budowa budynku letniskowo-gospodarczego" tj. po 9 dniach od daty umorzenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], którą organ utrzymał w mocy własną ostateczną decyzję z dnia [...], nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia na wniosek H. i S. K., postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do budynku letniskowego, przewidzianej do realizacji na działce o nr [...], położonej w obrębie [...], w Ł. przy ul. A 11. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu nieważnościowym, wszczętym w sprawie niniejszej skarżąca zarzuca, że wskazana decyzja Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...], umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 2 k.p.a. Wobec tego jedyną kwestią podlegającą ocenie przez Sąd było to, czy istotnie decyzji tej można skutecznie zarzucić rażące naruszenie wskazanego przepisu. Przede wszystkim należy podnieść, że sposób wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje art. 61 § 1 k.p.a. wskazując, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec tego, jeśli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub ich cofnięcie, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Natomiast gdy w grę wchodzi ustalenie sytuacji prawnej jednostki - zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem - wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 305). W okolicznościach sprawy niniejszej nie ma podstaw do uznania, że umorzenie postępowania w omawianej sprawie dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa organ administracji może kształtować stosunku prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie skargowości. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym - cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, a konsekwencji umorzeniem postępowania. H. i S., małżonkowie K. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do budynku letniskowego, przewidzianej do realizacji na działce o nr [...], położonej w obrębie [...], w Ł. przy ul. A 11. Prawidłowo zatem Prezydent Miasta Ł. prowadził postępowanie we wskazanym zakresie, a następnie, w związku z treścią kolejnego pisma wnioskodawców z dnia 9 lutego 2010r., umorzył postępowanie, uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Z treści wskazanego pisma z dnia 9 lutego 2010r. wynika, iż wnioskodawcy wprawdzie wnieśli o umorzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz nie ulega wątpliwości, iż intencją H. i S. K. była rezygnacja z realizacji planowanej inwestycji. Zatem nie może budzić zastrzeżeń prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania, zgodnie z wolą wnioskodawców, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem prowadzonym na wniosek inwestora i to inwestor pozostaje do końca postępowania tą jego stroną, która jest władna w każdej chwili wyrazić wolę co do dalszego losu wniosku. Przysługuje mu zatem prawo cofnięcia wniosku w każdym stadium postępowania. Osoba składająca wniosek jest przez cały czas prowadzenia postępowania jego gospodarzem i dysponentem w tym właśnie znaczeniu, że może się z tego postępowania wycofać. W takiej sytuacji - w razie cofnięcia wniosku – postępowanie staje się bezprzedmiotowe, bowiem organ nie dysponuje już przedmiotem postępowania, o którym mógłby merytorycznie rozstrzygać. Taka właśnie sytuacja oznacza bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość zastosowania przez Prezydenta Miasta Ł. art. 105 § 2 k.p.a, jako podstawy prawnej decyzji z dnia [...]. W ocenie Sądu pismo H. i S. K. z dnia 9 lutego 2010r., należy potraktować, jako cofnięcie zgody na dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co jest równoznaczne z cofnięciem wniosku. Skutkiem powyższego musiało zatem być umorzenie postępowania. Podzielić więc należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż okoliczność powołania przez Prezydenta Miasta Ł. art. 105 § 2 k.p.a., jako podstawy prawnej decyzji z dnia [...] nie jest rażącym naruszeniem prawa, skutkującym wyeliminowaniem owej decyzji z obrotu prawnego, bowiem uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, skoro zarówno na podstawie art. 105 § 2 jak i § 1 k.p.a. zapadłaby decyzja o umorzeniu postępowania. Wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę, jako bezzasadną należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.o.