II SA/Łd 410/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: WSA: Sławomir Wojciechowski, Asesor: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 410/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr[....] , na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w związku z uchwałą nr XX/172/2000 Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz art. 104 i 107 k.p.a., Burmistrz Miasta Ł. ustalił na rzecz Gminy Miasto Ł. opłatę adiacencką w wysokości 385 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. w obrębie Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2964/8 o pow. 0,1262 ha, na skutek jej podziału, płatną przez I. i H. małżonków K. – właścicieli w/w nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek właścicieli nieruchomości położonej w Ł. w obrębie Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2964/8 o pow. 0,1262 ha, Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] znak:[...], zatwierdził projekt podziału w/w nieruchomości. W myśl art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, może być ustalona w drodze decyzji opłata adiacencka z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, nie więcej niż 50 % różnicy wartości. Zgodnie z art. 146 ust. 3 w/w ustawy, do stosowania którego odsyła art.98 ust.4, wartość nieruchomości przed i po podziale określił rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego, w którym wartość przedmiotu wycenił na dzień 7 lipca 2003 r. W wyniku ponownego opracowania operatu szacunkowego, w uwzględnieniu zastrzeżeń właścicieli i po dokonaniu oględzin, rzeczoznawca majątkowy ocenił wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień 22 października 2003r., która jest niższa niż wartość określona poprzednio. Uznając za niezasadne dalsze zarzuty podniesione przez stronę, organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie ze sposobem szacowania nieruchomości uregulowanym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami – dział IV Wycena nieruchomości, rozdział 1 Określenie wartości nieruchomości oraz z przepisami wykonawczymi zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 230, poz.1924). Zgodnie z art. 154 powołanej ustawy, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych.. W ocenie organu orzekającego w sprawie, sporządzony operat szacunkowy jest czytelny i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Organ orzekający dokonał więc ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego, w którym wartość przedmiotu wyceny określono na dzień 22 października 2003r. Według tej opinii wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2964/8 została określona przed podziałem na kwotę 46 430 zł, natomiast po podziale na kwotę 47 200 zł., co spowodowało wzrost jej wartości o kwotę 770 zł. Stosownie do uchwały nr XX/172/2000 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 kwietnia 2000r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stawka ta wynosi 50 % różnicy wartości przed i po podziale. W związku z tym, na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalono opłatę adiacencką w wysokości 385 zł. Zdaniem organu, warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości. Organ nie podzielił stanowiska strony, że winien odstąpić od opłaty adiacenckiej, a ewentualnie wznowić postępowanie po wykonaniu uzbrojenia terenu. Przedmiotem postępowania jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a nie wybudowania, bądź modernizacji drogi czy tez stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Od powyższej decyzji I. i H. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Zarzucili, że opłata adiacencka ustalona została niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu powołali się na wszystkie zarzuty podnoszone w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto podnieśli, że wydzielona działka nie jest przeznaczona do sprzedaży, lecz służy do odprowadzenia i gromadzenia wód deszczowych z działki zabudowanej oznaczonej po podziale nr 2964/16. Decyzją z dnia [..] Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej przeprowadzono prawidłowo. Podstawą prawną tego postępowania był art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazuje, iż wzrost wartości nieruchomości następuje w wyniku jej podziału niezależnie od celu przeprowadzonego podziału. Nie można więc podzielić zarzutów odwołujących się, że ustalona opłata adiacencka jest niezgodna z prawem. Żadnego wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej nie ma również podnoszony przez skarżących fakt, że wydzielona, niezabudowana działka oznaczona nr 2964/17, nie jest przeznaczona do sprzedaży. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. Według tych ustaleń nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 770 zł. Do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale uwzględniono jej niekorzystne elementy, w tym miedzy innymi: brak kanalizacji, brak utwardzonej nawierzchni jezdni na drodze publicznej przyległej do działek, przebiegającą linię energetyczną na działce nr 2964/17, a także uciążliwość sąsiedztwa hurtowni materiałów budowlanych i zakładów produkcyjnych. W oparciu o powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania małżonków K. Na powyższą decyzję w dniu [..] I. i H. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Ł. Zdaniem skarżących, postępowanie administracyjne prowadzone było mało wnikliwie i powierzchownie, a wydzielona działka, oznaczona na mapie nr 2964/17 została wyceniona przez rzeczoznawcę nierzetelnie. Ustalona przez Burmistrza Ł. opłata adiacencka, zdaniem skarżących jest niesłuszna, niezgodna z prawem i ustawą zasadniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygniecie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W piśmiennictwie ukształtował się pogląd, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową ( por. gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod red. J. Szachułowicza, Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2003, str. 280 ). Analizując treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy, że odnosi się on do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy działu III, rozdziału 1 tejże ustawy, zatytułowanego – Podziały nieruchomości. Przepis ten stanowi podstawę prawną dla gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która następuje w wyniku jej podziału. Wprawdzie w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powiedziano wprost, kto może być zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, jednakże z analizy tego przepisu, w kontekście pozostałych przepisów rozdziału 1, działu III tej ustawy, należy wyprowadzić wniosek, że zobowiązany do wniesienia takiej opłaty jest ten, którego nieruchomość została podzielona, w następstwie czego odniósł on korzyść w postaci wzrostu jej wartości. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości - art. 98 ust. 4, wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału - art. 107 ust. 1, budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy - art.144 ( por. uchwała NSA z dnia 9.10.2000r., OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Konstrukcja przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia za przyjęciem tezy o uniwersalności wymienionej w przepisie opłaty adiacenckiej i w związku z tym, o jej zastosowaniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości, które powodują wzrost wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, również z uwagi na treść zarzutów skarżących, ma kwestia fakultatywności rozstrzygnięcia. Uprawnienie właściwego organu do ustalenia opłaty adiacenckiej, ukształtowane zostało w cytowanym przepisie art. 98 ust 4 fakultatywnie, poprzez użycie określenia " może". Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o charakterze fakultatywnym, podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia, ale w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z dowolnością przy orzekaniu. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że od uznania organu zależy, czy dany podmiot zostanie obciążony należnością, choć przepis ten nie określa granic przewidzianego tam uznania administracyjnego. Tym samym granicy tej należy poszukiwać w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego zakreślonych art. 7 k.p.a. Jak podkreślono to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków ( por. wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57 ). Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego jasno wynika, że organ orzekający rozważył wszystkie aspekty sprawy, zarówno co do faktu jak i co do prawa, zanim podjął rozstrzygnięcie, korzystając ze swoich uprawnień. Rozważania w tym przedmiocie są niezbędne, aby uniknąć zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza kwestionowanych decyzji pozwala na stwierdzenie, że takich rozważań organy nie poczyniły, co uniemożliwia sądowi kontrolę zaskarżonych decyzji w kontekście zarzutów strony skarżącej, negującej potrzebę ustalenia opłaty adiacenckiej oraz podkreślającej stronniczość organu. Stwierdzenie takiej wadliwości decyzji, która uniemożliwia kontrolę uznania administracyjnego, skutkować winno wyeliminowaniem z obrotu decyzji obu instancji. Dodatkowo już zasygnalizować należy, że jeżeli strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie organu przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego, winna przedstawić inną opinię, sporządzoną przez osobę o takich samych uprawnieniach i to na takim etapie postępowania, który pozwoli organowi na analizę i ocenę przedstawianego dowodu w ramach oceny całego materiału dowodowego. Niczym niepoparte kwestionowanie szacunku sporządzonego przez osobę do tego powołaną może być traktowane jako nieuzasadniona polemika. Mając na względzie wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002r.), należało orzec jak w wyroku. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec tego, że strona skarżąca nie zgłosiła w myśl art. 210 § 1 powołanej ustawy, wniosku o przyznanie kosztów postępowania, koszty te mimo uwzględnienia skargi nie zostały zasądzone.