II SA/Łd 410/05

Dnia 25 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.stwierdził wykonanie przez B. F., prowadzącą Sklep Przemysłowy w Ł.przy ul. A, obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...]z dnia [...] Jako podstawę prawną organ wskazał art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. A stwierdzono, że B. F. wykonała w lokalu użytkowym na parterze budynku frontowego roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po stwierdzeniu tychże nieprawidłowości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów mających na cele doprowadzenie przedmiotowego lokalu do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził następnie, że B.F. wykonała nałożony wskazaną decyzją obowiązek, w związku z czym organ orzekł, jak w rozstrzygnięciu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. A w Ł. reprezentowana przez zarządcę M. N. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku przeprowadzonych przez inwestorkę B. F. prac - wbrew woli większości właścicieli nieruchomości -przebudowana została elewacja budynku. W ocenie odwołującego się zgoda właścicieli w zakresie przebudowy części wspólnej budynku, w tym elewacji, powinna być wyrażona w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Zarzucono, iż taka uchwała nie została podjęta, dlatego też wniesiono o stwierdzenie wykonania prac bez wymaganej zgody i w związku z tym – o przywrócenie elewacji do stanu poprzedniego. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie przez B. F., właścicielkę lokalu usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego przy ul. A, robót budowlanych związanych z wydzieleniem lokalu gastronomicznego i sklepu odzieżowego bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Konsekwencją wskazanych ustaleń było wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano inwestorowi przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2004r. między innymi: - inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych; - protokołu stwierdzającego prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych; - projektu ewentualnych zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami wraz z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Została ona utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Inspektor stwierdził, iż inwestorka przedłożyła wszystkie opracowania objęte decyzją z dnia [...] Wskazał ponadto na art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku wykonania przez inwestora decyzji właściwy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku. Poinformował ponadto, iż wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, byłoby możliwe jedynie w przypadku niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w Ł., w osobie adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 51 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestorka B.F. wykonała obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ( tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż zmiana przeznaczenia lokalu i przebudowa części wspólnej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, wymagającą uchwały współwłaścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że B.F. wykonała prace budowlane związane z wydzieleniem lokalu gastronomicznego i sklepu odzieżowego. Wykonane prace polegały na przebudowie ścianek działowych, wykonaniu instalacji wodno – kanalizacyjnej, wykonaniu instalacji elektrycznej, wykonaniu stolarki okiennej i drzwiowej oraz wymianie elewacji frontowej. W ocenie strony skarżącej organy administracji, wydając zakwestionowaną decyzję, niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa, w tym przepisy prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego stwierdził mianowicie, iż zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinni zastosować przepisu ustawy o własności lokali, a w szczególności ustalić, czy inwestorka posiadała tytuł do dysponowania lokalem na cele budowlane. Wskazał, że niektóre prace budowlane dotyczyły części wspólnej obiektu i związane były ze zmianą przeznaczenia części nieruchomości. W ocenie strony skarżącej prace tego rodzaju wymagały, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, zgody współwłaścicieli wyrażonej w formie uchwały. Uznał, że brak stosownej uchwały uniemożliwiał przyjęcie, że B.F. dysponowała lokalem na cele budowlane. Wyjaśnił, iż jego zdaniem tylko uchwała wspólnoty może stanowić tytuł prawny do dysponowania częścią wspólną nieruchomości i być podstawą umożliwiającą zmianę przeznaczenia części nieruchomości poprzez utworzenie z lokalu mieszkalnego lokalu handlowego. Podsumowując skargę pełnomocnik skarżącego poinformował, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnianiu na brak zgody wspólnoty wyrażonej w formie uchwały. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że argumentacja skarżącego nie zawiera zarzutów mogących podważyć merytoryczną zasadność decyzji. Organ wniósł zatem o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., dlatego też skarga została oddalona. W niniejszej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A utworzył Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A w Ł., która zainicjowała postępowanie związane z samowolną zmianą elewacji budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych stwierdził, iż B.F.- właścicielka lokalu użytkowego mieszczącego się na parterze wskazanego wyżej budynku frontowego, wykonała w sposób samowolny roboty budowlane, na które konieczne było pozwolenie na budowę, polegające na: - przebudowie ścianek działowych, - wykonaniu instalacji wodno – kanalizacyjnej, - wykonaniu instalacji elektrycznej, - wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, - wymianie w elewacji frontowej okna (witryny) na drzwi wejściowe poprzez wykucie muru podokiennego, - wyłożenie cokołu i schodów wejściowych w ścianie frontowej płytkami. Z uwagi na okoliczność, iż w dniu przeprowadzenie czynności kontrolnych wskazane powyżej roboty budowlane zostały zakończone, organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał B. F. przedłożenie w zakreślonym terminie następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych, 2. oświadczenia osób z odpowiednimi uprawnieniami o prawidłowości wykonania: - instalacji elektrycznej z załączeniem protokołu badań skuteczności ochrony przeciwpożarowej i rezystancji izolacji, - instalacji wodno - kanalizacyjnej z załączeniem badania szczelności, 3. dokumentu określającego prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych, 4. opinii organów właściwych do ich przedstawienia na podstawie przepisów szczegółowych w zakresie prawidłowości zastosowanych rozwiązań funkcjonalnych, 5. projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wraz z oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], a skarga na nią - złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A w Ł., została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 11 kwietnia 2005r. ( sygn. akt II SA/Łd 67/05 ). Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ( tekst. jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który nawiązuje w swej treści do art. 51 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 wskazanej powyżej ustawy w przypadku wykonania robót budowlanych wykonanych między innymi bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu zakreślonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) albo w przypadku niewykonania obowiązku – decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ). Wykonując decyzję z dnia [...] B.F. przedłożyła w zakreślonym terminie inwentaryzację budowlaną z orzeczeniem technicznym dotyczącą pomieszczeń handlowych zlokalizowanych w Ł. przy ul. A, zawierającą: 1. protokół sprawdzenia instalacji elektrycznej niskiego napięcia, w którym stwierdzono, że spełnia ona normy przepisów budowlanych i nadaje się do eksploatacji, 2. protokół dotyczący próby ciśnieniowej instalacji wody użytkowej, w którym stwierdzono, że rozbudowa instalacji wodno – kanalizacyjnej została wykonana zgodnie z wiedzą techniczną, zgodnie ze sztuką budowlaną i może być bezpiecznie eksploatowana zgodnie z jej przeznaczeniem, 3. opinię o prawidłowości podłączenia i drożności przewodów kominowych, 4. opinię sanitarną, wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., w której stwierdzono, że lokal przeznaczony na "Małą Gastronomię" mieszczący się w budynku przy ul. A w Ł. spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne określone przepisami, 5. zaświadczenie z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł., w którym stwierdzono, iż w przedmiotowym lokalu spełnione zostały wymagania przeciwpożarowe, zaś sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniają skuteczną ochronę przeciwpożarową, 6. opis techniczny przedmiotowego obiektu, w którym stwierdzono, iż jest on w dobrym stanie technicznym, wykonane roboty budowlane spełniały wymogi prawa, jak również wymogi BHP, sanitarno - higieniczne i przeciwpożarowe. Lokal handlowy i pomieszczenia małej gastronomii nadają się do użytkowania, nie jest zatem wymagany projekt zmian i przeróbek. Przedkładając wskazane powyżej dokumenty B.F. wypełniła zatem obowiązki nałożone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], za wyjątkiem oświadczania o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał jednakże za błędną konieczność przedłożenia wskazanego dokumentu jako warunku doprowadzającego do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Należy bowiem zauważyć, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zmiana elewacji oraz przeprowadzenie prac remontowych prowadzących do zmiany przeznaczenia lokalu w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodna z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli. Naruszenie praw współwłaścicieli nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych i może być dochodzone przed sądem powszechnym ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2003r. IV SA 523/01, ONSA 2004r. z. 2 poz. 54 oraz z dnia 11 grudnia 2002r. IV SA 639/01 - M. Prawniczy 2003/4/147 ). W tej sytuacji za nieskuteczny w przedmiotowej sprawie należy zatem uznać wysuwany przez stronę skarżącą zarzut wykonania robót budowlanych bez zgody wspólnoty mieszkaniowej, tj. podjęcia stosownej w tym przedmiocie uchwały. Brak było bowiem podstaw do tego, by na inwestora B. F. w toku postępowania administracyjnego, zmierzającego do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, nakładać obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego też skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).