II SA/Łd 410/07

Dnia 15 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], znak [...]. P. K. w dniu 13 października 2006 roku wniósł o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 500 złotych z tytułu skutków suszy. Wójt Gminy B., decyzją z dnia [...] (znak: [...]), odmówił P. K. przyznania zasiłku celowego. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie wyżej wymienionego rozporządzenia pomocy społecznej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy prawa. Drugim zaś warunkiem otrzymania pomocy jest fakt poniesienia szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym średnio w wysokości powyżej 30%. Przy wyliczeniu tego wskaźnika dla danego gospodarstwa należy uwzględnić: łączną powierzchnię upraw rolnych w danym gospodarstwie oraz powierzchnię upraw, na której wystąpiły szkody oraz poziom szkód w tych uprawach. Na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę stwierdzono, że łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 4,52 ha użytków rolnych, zakres oszacowanych strat wynosi 35% upraw pszenicy ozimej o powierzchni 3,50 ha, tj. 1,23 ha, zatem straty wynoszą 27,21% ogólnej powierzchni gospodarstwa rolnego. Nie jest więc spełniony warunek poniesienia strat w uprawach rolnych powyżej 30%. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. podniósł, iż powierzchnia jego gospodarstwa rolnego - 4,52 ha jest pomniejszona o powierzchnię zajmowaną przez budynek fermy drobiu, dom i drogi dojazdowe. Na tym obszarze nie ma możliwości prowadzenia upraw rolnych. Oświadczył, że dopłaty bezpośrednie również otrzymuje jedynie do powierzchni 3,8 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]. Organ administracji II instancji przytoczył treść art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24 pkt 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a także § 2 oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wydanego na podstawie art. 24 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, by uznać, że P. K. nie spełnia przesłanki z § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) z uwagi na straty niższe niż 30%. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że nie może uznać ich wiarygodności, ponieważ strona nie przedstawiła dowodów na ich potwierdzenie. Organ zauważył, że z załączonego do akt sprawy nakazu płatniczego wydanego przez Skarbnika Miasta B. wynika, iż prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne posiada ogólną powierzchnię wynoszącą 4,52 ha i taka sama wartość przyjęta została przyjęta dla użytków rolnych w 2006 roku. Procentowa wielkość straty z powodu suszy w 2006 roku w gospodarstwie odwołującego się wyliczona została na 27,21% w oparciu o stosunek podanej przez wnioskodawcę wielkości upraw, tj. pszenicy ozimej – 1,23 ha do powierzchni całego gospodarstwa rolnego, a mianowicie 4,52 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w zakresie podważenia wiarygodności jego twierdzeń dotyczących zabudowy posadowionej na terenie gospodarstwa rolnego. Na potwierdzenie swego stanowiska załączył do skargi wypis z rejestru ewidencji gruntów i powtórzył, że działka o nr ewid. 204 o powierzchni 0,73 ha zabudowana jest budynkiem fermy drobiu, drogami dojazdowymi oraz domem mieszkalnym. Wobec tego nie ma możliwości prowadzenia na przedmiotowej działce upraw rolniczych, a tym samym powierzchnia zasiewów w gospodarstwie (gruntów użytkowanych rolniczo) wynosi 3,79 ha. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w decyzji Referatu Finansowego z dnia [...] w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2006, którą ustalono wysokość łącznego zobowiązania na 2006 rok w podatku rolnym wykazano: ha fizyczne o powierzchni 4,5200, użytki rolne – 4,5200. Wykazano także budynki mieszkalne, jednakże kwota opodatkowania wynosi 0 złotych. Z szacunku strat w uprawach spowodowanych suszą w 2006 roku wynika, że straty wynoszą 27,21%. W stosunku do ogólnej powierzchni gospodarstwa jest to mniej niż 30%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W toku rozpatrywania wniosku P. K. doszło bowiem do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy P.K. w odwołaniu od decyzji organu I instancji powołał się na fakt, iż powierzchnia upraw nie jest tożsama z powierzchnią jego gospodarstwa, a szkody w uprawach uprawniają go do otrzymania zasiłku. Niezasadnie organ odwoławczy zarzuca stronie, że nie udowodniła tej okoliczności faktycznej, zwłaszcza, że skarżący nie został wezwany do złożenia dowodów. Jeżeli twierdzenie strony (o wielkości upraw rolnych) było w ocenie organu niewystarczające, obowiązkiem organu było wezwać stronę do przedłożenia dowodu dokumentującego ten fakt. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebranie wszelkich niezbędnych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przerzucając w tym zakresie obowiązek udowodnienia na skarżącego z jednoczesnym zaniechaniem wezwania go do wskazania dowodów, naruszyło obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy materialnej, określoną w wyżej wymienionych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ograniczając się zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że skarżący nie przedstawił dowodów na powyższe okoliczności zlekceważono obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), albowiem nie wskazano przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności twierdzeniom P. K. Zakres ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym wyznaczają przepisy prawa materialnego. Przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku związanego ze skutkami suszy reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), w dalszej części powoływane jako rozporządzenie. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30%. Przepis ten wyraźnie wyznacza zakres ustaleń organów administracji w postępowaniu z wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą. Oznacza on, iż organ winien ustalić, czy wnioskodawca dysponuje gospodarstwem rolnym ( w rozumieniu ustawy o podatku rolnym), wielkość upraw w gospodarstwie rolnym , wysokość strat i porównać obydwie wielkości. Odniesienie w rozporządzeniu do pojęcia gospodarstwa rolnego następuje tylko w takim znaczeniu, iż uprawy rolne dotknięte suszą winny być szacowane w gospodarstwie rolnym oraz od powierzchni gospodarstwa uzależniona jest wysokość przyznawanego zasiłku. Odwoływanie się w uzasadnieniu decyzji SKO do przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (t.j. - Dz.U. z 2006 roku, Nr 136, poz. 969 ze zm.) nietrafne jest zatem o tyle, że rozporządzenie odwołuje się do przepisów o podatku rolnym jedynie w zakresie ustalenia, czy straty w uprawach miały miejsce w gospodarstwie rolnym, tj. czy mieszczą się w obszarze gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy (art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy o podatku rolnym). Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów administracji, co do ustalania wielkości strat w uprawach rolnych spowodowanych suszą w stosunku do powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Cytowany wyżej przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia nie zawiera postanowień, które by nakazywały lub co najmniej pozwalały rozważać straty w stosunku do powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Dlatego pod uwagę należy brać wyłącznie ogólną powierzchnię upraw rolnych. Podkreślenia wymaga, również, że stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia, wielkość szkód ustala się na podstawie protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję. W protokole zaś ustala się wielkość szkód w uprawach. Norma § 2 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia posługuje się pojęciem "upraw rolnych", które nie zostało zdefiniowane w ustawie o podatku rolnym, ani w przedmiotowym rozporządzeniu. Z tego względu, aby ustalić zakres znaczeniowy tego pojęcia należy się odwołać do jego potocznego znaczenia, zgodnie z którym przez "uprawy rolne" należy rozumieć grunty, na których prowadzona jest produkcja roślinna. Prowadzenie takiej produkcji jest zaś wykluczone na gruntach zabudowanych budynkami czy drogami dojazdowymi. Stwierdzić zatem należało, że prawodawca przesłanką przyznania zasiłku celowego uczynił poniesienie strat wynoszących średnio powyżej 30% w uprawach rolnych w wysokości powyżej 30% całości upraw rolnych zlokalizowanych w danym gospodarstwie rolnym. Przedmiotem ustaleń winna być zatem jedynie wysokość strat w stosunku do powierzchni upraw rolnych, a nie w stosunku do powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Za takim rozumieniem treści powyższego przepisu przemawia również wykładnia celowościowa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku. Rozporządzenie to stanowi podstawę prawną realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Celem tego programu jest udzielenie pomocy gospodarstwom rolnym poszkodowanym przez suszę (por. Załącznik do uchwały nr 129/2006 Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 roku). Susza, jako zjawisko pogodowe, wywołuje straty objawiające się głównie w zamieraniu roślin, zwłaszcza użytków zielonych. Jednocześnie nie można zapominać, iż gospodarstwo rolne stanowi pewną gospodarczą całość, na którą składają się tak uprawy, jak i drogi dojazdowe, budynki gospodarcze oraz mieszkalne, gdzie stosunek powierzchni zajmowanej przez te ostatnie do powierzchni całego gospodarstwa rolnego jest tym większy, im bardziej zróżnicowany jest charakter produkcji rolnej prowadzonej w danym, gospodarstwie lub im jest ono mniejsze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi rozpatrywanie wielkości strat w stosunku do powierzchni całego gospodarstwa rolnego wykluczałoby tym samym z pomocy gospodarstwa małe lub o zróżnicowanym charakterze produkcji rolnej, w tym prowadzące produkcję zwierzęcą typu przemysłowego, które w równym stopniu zostały dotknięte stratami w uprawach. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym proporcji strat do wielkości upraw oraz niewłaściwa interpretacja przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny – zgodnie z powyższymi uwagami - dokonać ustaleń co do wysokości strat w uprawach i ocenić zasadność wniosku skarżącego z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu wytycznych co do wykładni przepisów przedmiotowego rozporządzenia. W przypadku kwestionowania twierdzeń strony, należy wezwać ją do udowodnienia okoliczności, które wg organu nie zostały wyczerpująco udokumentowane, wykazane.