II SA/Łd 410/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie WSA Jolanta Rosińska NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] znak:[...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania B. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak. [...], ustalającą na wniosek M. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wiaty wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 82 (obręb geodezyjny [...]) przy ul. A w S. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku M. G. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się B. B., właścicielka działki nr ewid. 88, sąsiadującej z działką objętą inwestycją, podnosząc, że w dniu 10 stycznia 2013 r. zgłosiła swój sprzeciw wobec lokalizacji planowanej wiaty w granicy bądź w odległości 1,5 m od granicy z jej działką. Zdaniem odwołującej decyzja organu I instancji narusza wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, ponieważ jej działka, na skutek realizacji planowanej inwestycji, będzie zacieniona z obu stron i straci wartość rolniczą oraz ekonomiczną. Strona wniosła o uchylenie decyzji w zakresie dotyczącym lokalizacji wiaty w granicy bądź w odległości do 1,5 metra od granicy z działką sąsiednią. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 647) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wywiódł, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium w obszarze analizowanym, wyznaczonym na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości odpowiadającej wymaganiom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, znalazły się tereny zabudowane zarówno budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zabudową zagrodową oraz tereny rolne. Na terenie objętym analizą występują budynki mieszkalne i zabudowa towarzysząca gospodarcza i garażowa, zróżnicowana pod względem gabarytów i formy architektonicznej. Poszczególne parametry nowej zabudowy, takie jak: nieprzekraczalna linia zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz geometria dachu, określone zostały - w ocenie Kolegium - na podstawie dokonanej analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii elewacji frontowej istniejącej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej. Pozostałe parametry planowanej zabudowy zostały natomiast ustalone w nawiązaniu do parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, jako średnie matematyczne lub wartości zbliżone do średnich matematycznych, co wynika zarówno z części opisowej, jak i graficznej analizy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z wymaganiami art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu Kolegium decyzja określa zarówno wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej, jak i w zakresie infrastruktury technicznej, udokumentowane przez inwestora, w sposób zgodny z wymogami art. 61 ust. 5 oraz art. 2 pkt 14 ustawy. Została ona uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi zarówno co do obszaru przylegającego do pasa drogowego, jak i w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W decyzji zawarte zostały wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego dopuszczenia lokalizacji planowanej wiaty w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, oznaczoną nr ewid. 88 (obręb geodezyjny [...]), Kolegium wyjaśniło, że zakres materialnoprawny decyzji o warunkach zabudowy określa treść art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Zatem ewentualne dopuszczenie planowanej zabudowy w granicy działki sąsiedniej lub w odległości 1,5 m od granicy będzie uzasadnione w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzi istnienie w obszarze analizowanym podobnych uwarunkowań przestrzennych. Organ II instancji podniósł, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 1623 ze zm.), przewiduje lokalizację projektowanego budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, w odległości mniejszej niż 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, o ile wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ urbanistyczny może w decyzji w sprawie warunków zabudowy dopuścić możliwość usytuowania planowanego budynku na wskazanych wyżej warunkach, jeżeli jest to uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy. W ocenie SKO z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że dopuszczalna jest budowa budynku gospodarczego w granicy z działką nr ewid. 88, ponieważ na terenie objętym analizą występuje podobna lokalizacja (na działkach oznaczonych nr ewid. 68, 89/1, 90/3, 91/1 i 91/2), co wyraźnie wynika z graficznej części analizy. Skoro więc w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa zlokalizowana w granicy sąsiadujących działek (działki nr ewid.: 68, 89/1, 91/2, 90/3) oraz w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy (działki nr ewid. 91/1 i 90/3), to dopuszczenie lokalizacji planowanej wiaty w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki sąsiedniej lub bezpośrednio przy tej granicy, jest uzasadnione, ponieważ nie naruszy istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego, a wręcz przeciwnie stanowić będzie jego kontynuację. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., art. 54 pkt 1 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej zdaniem zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji - opierając się na przepisach prawa budowlanego zamiast na ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszcza możliwość usytuowania obiektu w granicy, naruszając przysługujący jej interes prawny. W motywach skargi strona powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji, dodając, iż jej działka jest wąska, zaś na skutek realizacji inwestycji powstanie z niej tunel. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. uczestnik postępowania M. G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. o ustaleniu na wniosek M.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wiaty wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 82 przy ul. A w S. wykazała, że zostały one wydane z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa". W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym, tak jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki - co do zasady - powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu projektu decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli przyjęto to w analizie, a taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie przy ustaleniu parametry nowej zabudowy dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, kąta nachylenia połaci dachowych czy też linii zabudowy. Według decyzji o warunkach zabudowy i jej projektu wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono maksymalnie na 20%, natomiast w analizie urbanistycznej wynosi on od 1% do 24%, średnio 12,6%. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszalnego w decyzji o warunkach zabudowy (oraz w projekcie) ustalono na 10m (+/- 20%, tj. od 8 do 12m), podczas gdy w analizie została ona określona od 10m do 20m, średnio 12m. Geometria dachu budynku mieszkalnego w myśl zapisów decyzji organu I instancji (oraz jej projektu) została określona jako dach spadowy, kąt nachylenia połaci dachowych od 10o do 40o, maksymalna wysokość do najwyższego punktu dachu 9m. Z kolei według analizy urbanistycznej – dachy płaskie lub spadowe, kąt nachylenia połaci dachowych do 45%, wysokość do najwyższego punktu dachu max. 9m. W rozumieniu pkt III.1 decyzji (oraz projektu) linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym, obowiązek lokalizacji budynku przynajmniej narożnikiem w wyznaczonej na rysunku nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszcza się możliwość lokalizacji wiaty w granicy lub w odległości do 1,5m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ewid. 88 (obręb geodezyjny nr [...]), natomiast w części tekstowej analizy, linię zabudowy wyznaczają elewacje frontowe budynków mieszkalnych lub gospodarczych, które są oddalone od frontowej granicy działki od 8m do 26 m. Zestawienie treści rozważanych dokumentów prowadzi zatem do dość jednoznacznego wniosku, że określone decyzją o warunkach zabudowy (oraz w jej projekcie) parametry nowej zabudowy zasadniczo odbiegają od ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej, pomimo tego, że w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy oraz zaskarżonej decyzji, organy orzekające nie kwestionowały poprawności sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Nie wiadomo zatem, jakie przesłanki zadecydowały ostatecznie o takim kształcie parametrów nowej zabudowy. W tym stanie rzeczy bezspornie organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to miało decydujący wpływ na wynik sprawy. Dodać ponadto trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy posiada załącznik w postaci postanowienia uzgodnieniowego Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] nieprzewidziany treścią § 9 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie organy I jak i II instancji nie dostrzegły również wad analizy urbanistycznej, która w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia powinna składać się z dwóch części, a mianowicie z części tekstowej i graficznej. Obie części winny być ze sobą kompatybilne i spójne. Mówiąc inaczej - część tekstowa analizy nie może pozostawać w sprzeczności z częścią graficzną, a jej zapisy winny mieć swoje odzwierciedlenie w załączniku graficznym. Warunek ten nie został spełniony w przypadku ustaleń dotyczących obowiązującej linii nowej zabudowy, która powinna zostać określona przy uwzględnieniu reguł wynikających z § 4 rozporządzenia. Otóż według części tekstowej analizy, linię zabudowy wyznaczają elewacje frontowe budynków mieszkalnych lub gospodarczych, które są oddalone od frontowej granicy działki od 8m do 26 m. Próżno jednak poszukiwać ustaleń w tym zakresie w części graficznej analizy, ograniczającej się wyłącznie do wskazania granic obszaru objętego analizą, linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania lub zagospodarowania, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyjaśnienia znaczenia poszczególnych symboli (MN, MN, RM, R) określających rodzaj zabudowy, występującej w granicach terenu analizowanego, powierzchnię działki i procent zabudowy. Dodać nadto należy, że część graficzna analizy, podobnie jak część graficzna i tekstowa wyników analizy nie zostały opatrzone pieczęcią, ani podpisem osoby uprawnionej do ich sporządzenia. Są to jednak uchybienia nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Wadliwościami dotknięty jest także projekt decyzji o warunkach zabudowy, w świetle akt sprawy nie sposób bowiem zidentyfikować dokumentów, określonych w jego treści jako załączniki. Przechodząc w następnej kolejności do oceny zarzutów skargi, to w przekonaniu Sądu są one w zupełności chybione. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej o stosowaniu przez organy obu instancji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje fakt, iż Kolegium, podobnie jak i organ I instancji, szczegółowo uzasadniły swoje stanowisko w zakresie ewentualnej możliwości budowy budynku gospodarczego w granicy z działką skarżącej i argumentacja organów w tym zakresie jest w pełni zasadna. Z części graficznej analizy wynika bezspornie, że w sąsiedztwie planowanej przez M. G. inwestycji, a mianowicie na działkach nr ewid. 68, 89/1, 91/2, 90/3 występuje zabudowa w granicy działek sąsiednich. Wyjaśnić przy tym trzeba, że wbrew stanowisku skarżącej decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnym usytuowaniu planowanej inwestycji. Kwestie te będą rozstrzygane dopiero na etapie postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym też etapie przedmiotem uwagi organów architektoniczno-budowlanych winny być kwestie ewentualnego zacienienia budynków (o ile takie będzie występowało) znajdujących się na działkach sąsiednich. Obowiązujące przepisy prawa nie regulują natomiast problematyki zacienienia/nasłonecznienia nieruchomości, na które zwraca uwagę strona skarżąca. Z uwagi na omówione wyżej uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś w punkcie drugim sentencji orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. B.A.