II SA/Łd 411/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 i 108 K.p.a., § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2004 r. do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych oraz wydawania w tych sprawach decyzji przyznał J.K. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2008 r. na czas nieokreślony. Od powyższej decyzji J.K. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnosząc o skorygowanie daty przyznania zasiłku. Wnioskodawca wskazał, że przyznając mu zasiłek pielęgnacyjny od stycznia 2008 r. nie uwzględniono okresu od 17 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Z prawomocnego wyroku Sądu wynika, iż został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter stały i datuje się od daty złożenia wniosku tj. od 17 października 2006 r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1-5 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu, organ administracji wskazał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, iż w dniu 11 grudnia 2006 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. zaliczył stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wskazując że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. W orzeczeniu wskazano również, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia złożenia wniosku, zaś sama niepełnosprawność od 1986 roku. Orzeczeniem z dnia 7 lutego 2007 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 11 grudnia 2006 r. Natomiast Sąd Rejonowy w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt XV 50/07 zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i zaliczył J.K. do znacznego stopnia niepełnosprawności ustalając, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i datuje się od daty złożenia wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, że J.K. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 23 stycznia 2008 r. Był to jego pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem, w ocenie SKO stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny mógł być przyznany zainteresowanemu od dnia 1 stycznia 2008 r. Przepis art. 24 ust. 2 dotyczy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i jako datę początkową przyznania tego świadczenia wskazuje początek miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a więc wniosek dotyczący przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu administracji, przepis ten nie uzależnia daty początkowej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia ustalenia stopnia niepełnosprawności, czy też od dnia powstania niepełnosprawności. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2008 r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J.K. wniósł o "oddalenie decyzji - wyroku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w całości" i nakazanie wypłaty na jego rzecz przez MOPS w K. kwoty 2295 zł, jako zaległego od dnia 17 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. zasiłku pielęgnacyjnego (licząc 15 miesięcy po 153 zł za miesiąc). W jej uzasadnieniu, skarżący przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i podniósł, że jego zdaniem przedmiotowe świadczenie winno zostać przyznane od dnia złożenia wniosku w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, czyli od dnia 17 października 2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że decyzje organów obu instancji jako naruszające prawo - podlegają usunięciu z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że oparto je na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego domniemanie konstytucyjności, w zakresie, w jakim określa on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, zostało wzruszone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt P 28/07 (Dz. U. Nr 200, poz. 1446). W rozpatrywanej sprawie istota sporu zainicjowanego wniesioną skargą dotyczyła terminu, od którego skarżącemu powinien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie strony skarżącej zasiłek ten powinien przysługiwać od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, zdaniem organów administracji od miesiąca, w którym wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie tego zasiłku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Kwestia spornego terminu została unormowana w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Norma zawarta w tym przepisie znajduje zastosowanie w przypadku wszystkich świadczeń rodzinnych, a zatem także świadczeń opiekuńczych, w tym i zasiłku pielęgnacyjnego (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 - 2 tej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Osoba składająca taki wniosek, sporządzony według ustalonego wzoru, zobowiązana jest dołączyć do niego między innymi orzeczenie o niepełnosprawności (art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne). Z kolei złożenie wniosku bez orzeczenia skutkuje tym, że organ administracji wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuży niż 30 dni na uzupełnienie brakującego dokumentu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenie rodzinne). W przypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia jest niewydajnie go przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne). Orzeczenia o niepełnosprawności wydają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, albo za ich zgodą na wniosek ośrodka pomocy społecznej, w pierwszej instancji powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a w drugiej instancji wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie powołany wyżej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 95/07, wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 ( Dz. U. Nr 200, poz. 1466), który wszedł w życie z dniem 30 października 2007 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mimo że wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego sformułowanego na gruncie stanu faktycznego, będącego przedmiotem decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny, co do istoty oraz bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Zasadniczy składnik sentencji tego wyroku należy bowiem odczytywać w ten sposób, że art. 24 ust. 2 ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. W ocenie Sądu powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma bezpośrednie przełożenie do przypadku skarżącego. Jest on bowiem osobą powyżej 16 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które zostało potwierdzone w wyniku długotrwałego postępowania zakończonego dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi – Śródmieścia, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt XU 50/07. Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy dowodzi, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność skarżącego wpłynął do organu I instancji w dniu 23 stycznia 2007 roku. Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 stycznia 2008 roku. Kierując się w dalszej kolejności ustaleniami w kwestii wzruszenia domniemania konstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 roku, na gruncie niniejszej sprawy uznać należałoby, iż zasiłek powinien przysługiwać stronie z datą wskazaną w orzeczeniu o niepełnosprawności i potwierdzoną wyrokiem Sądu z dnia 23 listopada 2007 r., a zatem od dnia złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., tj. od 17 października 2006 r. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawach sygn. akt: IISA/Łd 387/08 i IISA/Łd 388/08. W świetle powyższych rozważań należało w sprawie niniejszej przyjąć, że wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis prawa niezgodny z Konstytucją (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oznacza wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem przepisów wyższej rangi i tym samym uzasadnia stwierdzenie naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 K.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 K.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wówczas, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmerman w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP 2000, z. 1, poz. 16). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten, w zakresie, w jakim stwierdzona została ta niezgodność, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 788/07). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający będzie zobowiązany zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego, wynikającej z powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w kwestii terminu początkowego przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. B.C.