II SA/Łd 412/12

Dnia 16 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 roku sprawy ze skarg A. G. i R. G. oraz K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargi. LS Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu z wniosku S.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 1000 kW, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 891 obręb [...] – G. (gmina K.). W toku postępowania ustalono, iż w dniu 25 lutego 2010r. S. K. wystąpił z wnioskiem, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez Burmistrza K. w dniu [...], znak: [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Burmistrz K. dwukrotnie wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (decyzją z dnia [...] oraz z dnia [...]), jednakże na skutek wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. każdorazowo uchylało zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] oraz z dnia [...]). Ponownie sprawę rozpatrując Burmistrz K., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, iż z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz po analizie stanu faktycznego wynika, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Ponadto decyzja została uzgodniona z odpowiednimi organami, stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli m.in. A. i R. G., właściciele działki o nr 895, którzy oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na inwestycję, ponieważ w przyszłości ich córka zamierza wybudować na tej działce dom, natomiast w chwili gdy powstanie projektowana inwestycja, budowa domu nie będzie możliwa przede wszystkim ze względu na nadmierny hałas. Odwołanie wniósł również K. R., właściciel działki nr 857, który również nie wyraził zgody na planowane przedsięwzięcie, podnosząc, iż w 2012 r. będzie rozpoczynał budowę jednorodzinnego domu na swojej działce, która znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Zdaniem skarżącego, w chwili gdy powstanie inwestycja, budowa domu nie będzie możliwa, gdyż wiatraki wydają potężny hałas i będą oddziaływać na normalne funkcjonowanie rodziny skarżącego. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób właściwy zakwalifikował objęte wnioskiem zamierzenie i prawidłowo ocenił, iż warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. są spełnione, bowiem uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie ma konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Ponadto, ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji poprzedza ostateczna decyzja Burmistrza K. z dnia [...], znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wiatrowej o łącznej maksymalnej mocy 1000 kW, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Kolegium podniosło, iż w wyniku dokonanej przez organ I instancji oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko zasadnie wskazano na konieczność bezwzględnego zachowania poziomu hałasu po realizacji inwestycji - poziom hałasu emitowany przez turbiny nie może przekroczyć 40 dB, zgodnie z zasięgiem zaznaczonym na zał. 1b. Wskazano, iż w fazie eksploatacji poza granicami wyznaczonymi izofoną 40 dB, nie mogą być przekroczone określone w odrębnych przepisach równoważne poziomy hałasu, dopuszczalne przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w porze dnia i porze nocnej. Planowana inwestycja przed rozpoczęciem użytkowania musi być zgodna zatem z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Organ II instancji zaznaczył także, iż zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, jak również na obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym izofoną 40 dB brak jest obecnie zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących, iż wybudowanie elektrowni wiatrowej uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek, Kolegium wskazało, iż są one obecnie przedwczesne. O możliwości i sposobie zabudowy działek w przyszłości będzie decydował plan zagospodarowania przestrzennego, a do czasu jego uchwalenia przepisy odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Organ I instancji wprawdzie uznał w decyzji, iż właściciele działek nie mogą lokalizować zabudowy mieszkaniowej zagrodowej na działkach znajdujących się w izofonie 40 dB, jednakże zdaniem organu odwoławczego dokonano niewłaściwej wykładni przepisów ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W ocenie Kolegium przepisy powyższego rozporządzenia nie zabraniają bowiem lokalizacji zabudowy w obszarze poziomu hałasu 40 dB. Przepisy rozporządzenia wskazują jedynie dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez poszczególne grupy źródeł hałasu dla poszczególnych rodzajów terenu. Nadto w pkt 5 decyzja organu I instancji określa uwarunkowania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Dotyczą one m.in. konieczności zachowania norm hałasu i innych uciążliwości, a także, że nie mogą one wykraczać poza granice terenu projektowanej inwestycji, co znajduje oparcie w art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Uwarunkowania powyższe muszą być uwzględnione przez organ wydający pozwolenie na budowę na gruncie przepisów prawa budowlanego, który jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 55 ustawy. Zdaniem Kolegium nieuzasadnione są zatem zarzuty, iż organ I instancji nie dokonał oceny sprawy z punktu widzenia ochrony środowiska. W punkcie 2 decyzji organ ustalił wymagania dla realizowanej inwestycji w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, mając na uwadze uregulowania dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak również regulacje ustawy prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może dojść do naruszenia interesów osób trzecich. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi do sądu administracyjnego wnieśli A. G. i R. G., których skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 412/12 oraz K. R., którego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 414/12. W uzasadnieniu skarg skarżący powołali się na tożsame argumenty, które podnosili w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skarg. Pismem z dnia 12 września 2012r. pełnomocnik inwestora S. K. wniósł o oddalenie skarg, podnosząc, że zarzuty skarżących dotyczące ewentualnej niemożliwości zabudowania swych działek należy zakwalifikować do naruszeń interesu faktycznego, a nie naruszeń interesu prawnego, zatem nie mogą one wpływać na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem pełnomocnika inwestora wszystkie przesłanki wymagane do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy łącznie z wymogami związanymi z ochroną środowiska zostały spełnione, a zarzuty skarżących w takiej postaci mogą być podnoszone ewentualnie w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy ustalenia w sprawie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, z których wynika, iż planowana inwestycja na etapie jej użytkowania nie może emitować nadmiernego hałasu. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Burmistrza K. elektrownia wiatrowa o łącznej maksymalnej mocy 1000 kW będzie emitowała hałas o wartości 40 dB. Natomiast stosownie do Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi w porze nocnej 40 dB, a w porze dziennej 55 db. Wskazania te nie odnoszą się jednak do możliwości budowy domów jednorodzinnych w strefie hałasu, ale do możliwości umieszczenia źródła hałasu emitującego go w określonej wysokości na określonym terenie zabudowanym. Obecnie teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja w postaci farmy wiatrowej jest terenem niezabudowanym, jak do tej pory nieprzeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Podobnie terenem niezabudowanym jest działka skarżących. Nawet jednak wtedy, gdyby na tym terenie znajdowała się już zabudowa jednorodzinna, to i tak planowana inwestycja spełniałaby kryteria dopuszczalności hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska. W związku z powyższym skarżący nie mogą powoływać się na fakt, że z powodu budowy elektrowni wiatrowej nie będą mogli zrealizować własnych inwestycji. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Łd 414/12 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 412/12 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji uzgadniającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych, która - w ocenie sądu - odpowiada prawu. Zarzuty skarżących sprowadzają się natomiast do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze - planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości skarżących poprzez emisję hałasu. Po drugie - budowa elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących uniemożliwi swobodne zagospodarowanie ich działek w przyszłości. Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z przepisami oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących w zakresie hałasu w pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek sprawdzić, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym określające dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. Badanie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi jest jednak możliwe dopiero wtedy, kiedy nie stanowiło to oceny w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów szczególnych. W zakresie ochrony środowiska i oddziaływania inwestycji na środowisko przepisem takim przepisem szczególnym jest art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z powyższego wynika, iż kwestia nadmiernego hałasu powinna być przedmiotem analizy organów administracji w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie natomiast z art. 86 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy ostateczną decyzją z dnia [...] , nr [...] Burmistrz K. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu tej decyzji właściwy organ stwierdził, iż rodzaj i skala przedsięwzięcia oraz jego usytuowanie będą miały niski wpływ na środowisko. Powyższe zatem oznacza, iż organ ustalający warunku zabudowy był związany stanowiskiem wynikającym z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia w sprawie środowiskowych uwarunkowań organ I instancji, wobec podnoszonych w toku postępowania administracyjnego dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, przeprowadził ocenę tego oddziaływania w zakresie zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826 ze zm.). W związku z przeprowadzonymi przez organ ustaleniami w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy wprowadzono nakaz bezwzględnego zachowania poziomu hałasu po realizacji inwestycji, wskazując, iż poziom hałasu emitowany przez turbiny nie może przekroczyć 40 dB, zgodnie z zasięgiem oddziaływania zaznaczonym na załączniku 1b do decyzji. Wskazano również, iż w fazie eksploatacji poza granicami wyznaczonymi izofoną 40 dB, nie mogą być przekroczone określone w odrębnych przepisach równoważne poziomy hałasu, dopuszczalne przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w porze dnia i porze nocnej. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera również warunki ochrony środowiska określone w art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska. Należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, iż w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji brak jest obecnie zabudowy, względem której można by określić dopuszczalny poziom hałasu. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określa bowiem dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w zależności od istniejącej na danym terenie zabudowy. Skoro zatem na danym terenie nie ma żadnej zabudowy, to nie można mówić, że inwestycja będzie emitowała hałas przekraczający dopuszczalny poziom. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżących, polegający na tym, że budowa elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących uniemożliwi swobodne zagospodarowanie ich działek w przyszłości. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, iż ustalając warunki zabudowy organ ma obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Sama decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tymczasem zarzuty skarżących odnoszą się zdarzeń przyszłych i niepewnych. Nie wiadomo bowiem, czy w ogóle przedmiotowa inwestycja powstanie, gdyż kolejnym etapem jej realizacji będzie konieczność uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym nie wiadomo również, czy skarżący zrealizują planowaną przez siebie zabudowę ich działek. Należy także pamiętać, iż stosownie do art. 63 ust. 3 ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy spowoduje, iż korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo spowoduje obniżenie wartości nieruchomości stronie przysługują odpowiednie roszczenia przewidziane w art. 36 i art. 37 ustawy, o czym była wzmianka w decyzji organu I instancji. Zatem nie można zarzucić zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, że naruszają one prawo własności skarżących poprzez ograniczenie swobodnej zabudowy ich nieruchomości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ab/