II SA/Łd 412/24

Dnia 11 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 roku sprawy ze skargi I.B. i P.Ś. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2024 roku nr 89/2024 znak: GPB-III.7721.65.2024 PF w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Łd 412/24 U Z A S A D N I E N I E W dniu 24 listopada 2023 roku, I.B. oraz P.Ś., wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] w P., obręb [...], oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej, elektroenergetycznej, na działkach nr ewid. [...],[...]. Pismem z dnia 7 grudnia 2023 roku Starosta Pabianicki zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania wniosków oraz zastrzeżeń dotyczących przedmiotowej sprawy. W dniu 18 grudnia 2023 roku, z dokumentacją zapoznał się właściciel działki o nr ewid. [...], który następnie - w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 roku - wskazał, iż posadowienie budynku garażowo-gospodarczego w granicy z jego działką narusza zasady współżycia społecznego oraz zakłóca korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością. Działając na podstawie przepisu art. 50 Kpa, Starosta Pabianicki, w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 roku, wezwał inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego o analizę sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu projektowanego budynku garażowo- gospodarczego oraz analizę zasadności lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działkami o numerach ewid. [...] i [...]. Na dopełnienie powyższego, Starosta Pabianicki wyznaczył inwestorom 7 dniowy termin, licząc od dnia otrzymania wezwania. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w dniu 5 stycznia 2024 roku. W odpowiedzi z dnia 11 stycznia 2024 roku, inwestorzy poinformowali, iż sposób odprowadzania wód opadowych z dachu projektowanego budynku garażowo-gospodarczego został szczegółowo przedstawiony i opisany w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Projektowany budynek składa się z dwóch kontenerów, z każdego kontenera wody opadowe są odprowadzane wewnętrzną rurą spustową na zewnątrz budynku, na ścianie północno-zachodniej, na terenie działki nr ewid. [...]. W ocenie inwestorów zaprojektowana lokalizacja budynku nie powoduje zacienienia sąsiedniej działki i tworzy spójność architektoniczną. W postanowieniu nr 22/2024, z dnia 15 stycznia 2024 roku Starosta Pabianicki, zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, w zakresie niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami § 28, § 29, § 272 w związku z § 232 oraz § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225 ze zm.). Następnie, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do zadośćuczynienia postanowieniu z dnia 15 stycznia 2024 roku, decyzją nr 55/2024, z dnia 25 stycznia 2024 roku Starosta Pabianicki odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu 6 lutego 2024 roku, do Starosty Pabianickiego wpłynęło, skierowane do Wojewody Łódzkiego, odwołanie od przedmiotowej decyzji, które następnie zostało wycofane. Przedmiotowe dokumenty wraz z aktami sprawy oraz pismem zatytułowanym "ponaglenie" (w kwestii dotyczącej nieprzekazania przez organ I instancji do organu wyższego stopnia akt sprawy oraz złożonego odwołania od decyzji wydanej przez ten organ w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) wpłynęło do Wojewody Łódzkiego w dniu 29 lutego 2024 roku. Przedmiotowe "ponaglenie", będące w istocie skargą na bezczynność procesową, zostało przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, o czym Państwo Ś. zostali poinformowani odrębnym pismem (z dnia 7 marca 2024 roku). Jednocześnie, z uwagi na wpływ odwołania wraz z aktami sprawy do organu wojewódzkiego, przedmiotowemu odwołaniu został nadany stosowny bieg. Decyzją z dnia 29 marca 2024 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 137 Kpa, strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W ocenie organu wojewódzkiego, przedmiotowa decyzja Starosty Pabianickiego nie narusza prawa czy interesu społecznego. W pierwszej kolejności nadmienić należy, iż organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak już powyżej wspomniano, przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na działkach o numerach ewid. [...] oraz [...] w obrębie [...] w P. Zgodnie z dokumentacją projektową, budynek garażowo-gospodarczy ma być zlokalizowany w granicy z działkami sąsiednimi, tj. działkami o numerach ewid. [...] oraz [...]. Nieruchomości te niewątpliwie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z tym Starosta Pabianicki prawidłowo uznał właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania. Orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, w przedmiotowej sprawie uzasadnia treść przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oznacza, iż planowana, w granicy z działkami sąsiednimi - inwestycja nie zostanie zrealizowana. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich dotyczące zacienienia ich działek wskutek jej realizacji są tym samym bezprzedmiotowe. Ponieważ decyzja Starosty Pabianickiego nr 55/2024, nie narusza prawa i interesu społecznego, organ odwoławczy uwzględnił cofnięcie odwołania. Uwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku o wycofanie odwołania powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, co zgodnie z art. 105 Kpa, skutkuje umorzeniem postępowania. Dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć. Umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, wskutek czego pozostaje w mocy wiążąca decyzja organu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r., akt II SA/Po 707/20). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie oznacza wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia organu I instancji, tj. decyzji Starosty Pabianickiego nr 55/2024 o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja pozostaje nadal w obiegu prawnym, gdyż sprawa jej "wygaszenia" nie leży w kompetencji organu wojewódzkiego. Wniosek o "wygaszenie" decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę winien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu przez organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, co w przedmiotowej sprawie oznacza, iż jest to kompetencja Starosty Pabianickiego. Organ ten, winien ocenić złożony wniosek w trybie przepisu art. 162 Kpa i wydać stosowne rozstrzygnięcie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I.B. i P.Ś., reprezentowani przez adw. M.K., wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" – w wyniku braku uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, gdy tymczasem skarżący (inwestorzy) przed uprawomocnieniem się decyzji Starosty Pabianickiego nr 55/2024 cofnęli wniosek, co oznacza że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wobec braku wniosku. W ocenie pełnomocnika skarżących, bezprzedmiotowość postępowania polega, w tym wypadku, na rezygnacji strony z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, a wolę uprawnionego podmiotu należy zaliczyć do "elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej. Skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania, do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzja merytoryczną, załatwiająca wniosek co do istoty (...) może ten wniosek cofnąć w całości lub części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) w całości lub też w określonej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Starosty Pabianickiego nr 55/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie odwołanie to zostało wycofane, skutecznym oświadczeniem obojga odwołujących się. Pismo zawierające cofnięcie odwołania zawierało również oświadczenie o "wycofaniu wniosku" o pozwolenie na budowę, które zostało w dniu 9 lutego 2024 r. przekreślone i zastąpione wnioskiem o "wygaszenie" decyzji organu I instancji (parafowanym przez jedną osobę w sposób nieczytelny). Istota sporu w takich okolicznościach faktycznych sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie oświadczenia złożone już po wniesieniu odwołania wywołują skutki procesowe. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że najdalej idącym i pewnym skutkiem niekwestionowanego przez skarżących oświadczenia o cofnięciu odwołania jest uznanie przez organ odwoławczy, że brak jest możliwości procedowania w trybie odwoławczym, co dało podstawę do wydania orzeczenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy umarza bowiem postępowanie odwoławcze, gdy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego wywołaną cofnięciem odwołania. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, zbadał czy nie zachodzą negatywne przesłanki cofnięcia odwołania, określone w art. 137 zdanie drugie k.p.a. Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości decyzji organu I instancji pod kątem jej zgodności z prawem oraz z interesem społecznym. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji nie zawierała takich naruszeń. Powyższe ustalenie stanowiło podstawę do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a skuteczne cofnięcie odwołania zamyka drogę do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 czy 2 k.p.a. Na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia bez wpływu pozostaje kwestia tego, czy pismo z dnia 8 lutego 2024 r. poza "wycofaniem odwołania" zawiera też prośbę o "wycofanie" wniosku o pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego oraz budowę wewnętrznej elektroenergetycznej linii zasilającej czy też wniosek o "wygaszenie decyzji 55/2024". Nawet gdyby bowiem organ odwoławczy przyjął, że wobec braku podpisów obojga skarżących przy zakreśleniu "wycofania" wniosku o pozwolenie na budowę i zastąpieniu go wnioskiem o "wygaszenie" decyzji, aktualną intencją skarżących było cofnięcie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wniosek taki nie mógł wywołać oczekiwanego przez skarżących rezultatu w postaci uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przez tymże organem. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem, które wszczynane jest na wniosek strony. Takie postępowanie inicjowane na wniosek strony określa się mianem prowadzonego na zasadzie skargowości, charakteryzuje się ono tym, że to strona oczekująca określonej aktywności organu składa stosowny wniosek i aż do czasu zakończenia postępowania, co do zasady, pozostaje jego dysponentem. Strona może więc – do chwili rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji – skutecznie cofnąć wniosek. Co do zasady trafne jest stanowisko skarżących, że cofnięcie wniosku najczęściej będzie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, odpadnie bowiem jeden z obligatoryjnych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jakim w przypadku postępowania prowadzonego na zasadzie skargowości jest żądanie wszczęcia postępowania złożone przez legitymowaną stronę. Podkreślenia jednak wymaga, że cofnięcie wniosku jest możliwe do momentu wydania decyzji, przy czym wystarczające jest wydanie decyzji przez organ I instancji, a więc decyzji nieostatecznej. Wówczas wnioskodawca traci możliwość skutecznego cofnięcia wniosku. Reasumując, uznać należy, że wobec skutecznego cofnięcia odwołania uzasadnione było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, że dysponując skutecznym oświadczeniem o cofnięciu odwołania, organ może podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako że Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił, o czym orzeczono, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w wyroku.