II SA/Łd 415/09

Dnia 5 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...]. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął w dniu 8.07.2005r. postępowanie w sprawie samowolnej budowy zbiornika wodnego na nieruchomości w B. 4, stanowiącej własność H. K. Sprawa był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 marca 2007 roku, po rozpoznaniu skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...]. Decyzją nr [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, PINB w W. nakazał inwestorom J. i S. C. wykonanie robót w postaci rozplantowania pryzmy gruntu z rozbudowy sadzawki oraz założenie drenu opaskowego o średnicy 10 cm w zakreślonym terminie. Sąd stwierdził, iż decyzja ta został wydana po upływie dwumiesięcznego terminu, zakreślonego w art. 51 ust. 1 PB, co stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd zwrócił też uwagę, iż organy nie wyjaśniły elementarnej w sprawie kwestii – charakteru spornej inwestycji, co rzutuje na zastosowanie właściwego trybu postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji podjął w trybie art. 48 ust. 1 decyzję nakazująca inwestorom rozbiórkę zbiornika wodnego, uchyloną przez organ odwoławczy. Następnie decyzją z dnia [...] PINB w W. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu istniejącego zbiornika wodnego na działce nr [...] w miejscowości B. 4, gm. G. Decyzja został poprzedzona oględzinami, załączono do akt kopie przesłuchania inwestorki J. C. i ugody z 11.02. 2002 roku 2002 zawartej pomiędzy H. K. a sąsiadem, nie będącym uczestnikiem niniejszego postępowania oraz opinię techniczną będącą uzupełnieniem opinii z 24.07.2005, sporządzonej na zlecenie pp J. i S. C. o złożonej przez nich do akt. Organ ustalił, iż na działce nr [...] w B. istniał zbiornik wodny o wymiarach 4,0 x 5,0 m. Wody opadowe z nieruchomości H. K. poprzez naturalne ukształtowanie terenu spływają na jej nieruchomość i do ww zbiornika. Z powodu nieudrożnienia rowu melioracyjnego wody opadowe z nieruchomości H. K. powodowały zalewanie łąki J. i S. C., w związku z czym stagnująca w sadzawce woda nie pozwalała na wypas bydła czy sianokosy. Teren wokół sadzawki stał się nieużytkiem, wyginęły trawy szlachetne. Powierzchnia ta sięgała 250m2. Właściciele nieruchomości powiększyli zbiornik (do 10mx30mx2m). Rozbudowa o powierzchnię nieużytku miała na celu regulację stosunków wodnych w glebie. W ten sposób przywrócono nieużytkom zdolność produkcyjna gruntu. Wobec tego przebudowa ta spełnia przesłanki do zaliczenia go do urządzeń melioracji szczegółowej. Oznacza to, zdaniem organu instancji, iż nie jest wymagane pozwolenie na budowę ( art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa Budowlanego) lecz zgłoszenie. Powiększenie sadzawki nie spowodowało naruszenia zmiany użytkowania gruntu, istniejący zbiornik nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wskazał, iż z uwagi na to, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa Budowlanego nie wykazało, aby koniecznym było wykonanie jakichkolwiek prac dla zalegalizowania wykonanych robót powiększenia zbiornika wodnego. Skoro nie ma możliwości nakazania dokonania zmian, które likwidowałyby skutki tego naruszenia, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 k.p.a. H. K. w odwołaniu od decyzji wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty przez nakazanie rozbiórki zbiornika wodnego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionował ustalenia organu i instancji dotyczące celu rozbudowanego zbiornika, opinię techniczną, której autor oparł się jedynie na zeznaniach inwestorki. Podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w opinii to wody ze zbiornika i roztopów zalewają jego nieruchomość. Odwołał się do odmiennych wniosków co do charakteru zbiornika zawartych we wcześniejszych opiniach tego samego autora i oświadczeniach samych inwestorów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, ustalił że rozbudowany zbiornik służy usprawnieniu stosunków wodnych na gruncie, należy do urządzeń melioracji szczegółowych, nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, nie wymaga przerowadzenie żadnych prac dla zalegalizowania, jego budowa nie powoduje szkód na nieruchomości skarżącego (zalewanie). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. K. zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa Budowlanego oraz art. 70 i 71 Prawa wodnego przez zaliczenie zbiornika do urządzeń melioracji szczegółowej, naruszenie art. 29 ust. 1, art., 80 i 84 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w spawie wskutek niepowołania opinii technicznej wydanej przez innego rzeczoznawcę, pomimo istniejących przesłanek do uznania posiadanej opinii za niewystarczającą i stronniczą, naruszenie art. 105 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi H. K. odwołał się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących opinii technicznej, która stanowiła podstawę orzekania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Z informacji na kartach 41 i 39 akt administracyjnych wynika, iż inwestorzy nie ubiegali się ani o pozwolenie wodno prawne na zbiornik, ani o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W ocenie sądu doszło do naruszenia zasady czynnego działu strony w postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się pismo informujące możliwości zapoznania się w terminie 14 dni z materiałem dowodowym. Zostało ono jednakże zaadresowane jedynie do uczestników J. i S. C. Wprawdzie pismo to doręczono również skarżącemu, ale powiadomienie o możliwości zapoznania się z przebiegiem postępowania winno jednak być zaadresowane do osoby, której to uprawnienie dotyczy. W takiej bowiem sytuacji, jak opisana wyżej można mieć wątpliwości co do skuteczności powiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu należy do najistotniejszych zasad procedury administracyjnej, jej naruszenie godzi w zaufanie obywateli do organów Państwa. W rozpoznawanej sprawie nieskierowanie bezpośrednio do H. K. pouczenia o możliwości zapoznania się z materiałem spowodowało, iż dopiero w odwołaniu miał on możliwość ustosunkowania się do przeprowadzonego postępowania. Zarzuty, podniesione zarówno w odwołaniu jak i w skardze, są w znacznej części uzasadnione. Trafny jest zarzut naruszenia art. 84 §1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinią biegłego jest opinia osoby, do której zwrócił się organ. Organy w niniejszej sprawie dokonały ustaleń na podstawie załączonej do akt opinii technicznej sporządzonej na zlecenie inwestorów. W toku postępowania opinia ta była uzupełniana, być może nawet na zlecenie organu, ale w aktach sprawy brak na to jakichkolwiek dowodów, nie ma postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, wyznaczenia określonej osoby, określenia zakresu opinii. Z adnotacji sporządzonej przez pracownika PINB w W. wynika jedynie, z jaką dokumentacją zapoznał się biegły przed wydaniem uzupełniającej opinii technicznej ze stycznia 2008 roku. Stanowisko rzeczoznawcy przedstawione na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1. Skarżący zarzuca złożonej do akt opinii jednostronność. Trudno się nie zgodzić z tym zarzutem o tyle, że okoliczności faktyczne podane w opinii rzeczoznawca ustalił na podstawie oświadczeń i wyjaśnień przede wszystkim samych inwestorów. Odpowiedź na zarzut co do zamiany stosunków wodnych po dokonaniu rozbudowy sadzawki autor opracowania skwitował jednym zdaniem, iż nie doszło do zmiany stosunków wodnych a zbiornik nie jest przyczyna zalewnia nieruchomości skarżącego. Reasumując organ nie rozważył dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. choć rozstrzygnięcie sporu co do charakteru spornej inwestycji niewątpliwie takiej wiedzy wymaga. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, powołanego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. tym bardziej byłoby uzasadnione, że okoliczności ustalane przez rzeczoznawcę na zlecenie inwestorów spornej inwestycji są w toku całego postępowania kwestionowane przez uczestnika H. K. Trafny jest również zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi wszechstronną ocenę zebranego materiału dowodowego. Tymczasem oceniając opinię rzeczoznawcy, która okazuje się być opinią prywatną organy ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia, iż opinia jest spójna z pozostałym materiałem dowodowym, nie wskazuje przy tym, z jakimi dowodami opinia koresponduje. Wprawdzie złożonej do akt opinii rzeczoznawcy nie dyskwalifikuje to, że jest ona dokumentem prywatnym, ale podlega ona ocenie w taki sposób, jak każdy dowód. Powinien zostać przeanalizowany, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego spraw. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94, LEX nr 31114). Organ załączył jako dowód wyjaśnienia składane przez inwestorkę w 2002 roku. Jak wynika z jego treści, protokół ten dotyczył sprawy zakłócenia stosunków wodnych przez H. K. Należy podkreślić, dołączanie do akt protokołów wyjaśnień składanych przez strony w innym postępowaniu w miejsce bezpośredniego odebrania wyjaśnień uczestników obecnego postępowania jest jaskrawym naruszeniem zasady bezpośredniości postępowania. Z niezrozumiałych, niewyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji powodów organy nie podjęły próby odebrania wyjaśnień od zainteresowanych uczestników. Powyższe uchybienia organów, stanowiące naruszenie zasad zawartych w art. 10 § 1, 7, 80 i 84 § 1 k.p.a. powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. zapewni wszystkim uczestnikom czynny udział w postępowaniu, rozważy konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a., przesłuchanie uczestniczących w postępowaniu inwestorów i uczestnika w miejsce załączenia protokółów przesłuchań sporządzanych na potrzeby innych postępowań i dokona wszechstronnej analizy zgromadzonych dowodów. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji. A.D.