II SA/Łd 416/04

Dnia 5 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2/ zasądza na rzecz skarżącego – M. P. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił podstawę prawną rozstrzygnięcia i orzekł na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał M. P. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych wraz z przywróceniem do stanu pierwotnego w lokalu mieszkalnym nr 2 zlokalizowanym na posesji przy ul. P. 212 w Ł. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, po dokonaniu w dniu 26 października 2000 roku czynności kontrolnych stwierdzono, że M. P. (współwłaściciel nieruchomości) bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonał w lokalu nr l/2 roboty remontowo – budowlane. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...], Nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na to, iż w wyznaczonym terminie inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku, organ decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę wykonanych robót i przywrócenie lokalu do stanu pierwotnego. W wyniku złożonego od przez M. P. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 22 kwietnia 2002 roku M. P. przedłożył tytuł prawny oraz opinię o wykonanych robotach oraz szkic lokalu. Jednakże organ nadzoru budowlanego, nie uznał tych dokumentów za wykonanie obowiązku, bowiem ich forma nie spełnia obowiązujących przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Organ jednocześnie podał, iż inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem o stanie technicznym jest szczególną formą projektu budowlanego powykonawczego, który winien być wykonany zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu i przepisach prawa budowlanego. M. P. pismami datowanymi na 4 czerwca 2000 roku, 1 lipca 2003 roku i 30 września 2003 roku został o tym poinformowany i wezwany do osobistego stawiennictwa w organie celem złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 20 października 2003 roku M. P. udzielił pisemnej odpowiedzi stwierdzając, iż w jego przekonaniu wykonał obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji uzasadnienia decyzji z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w związku z tym, że termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją Nr [...] z dnia [...] ekspirował bezskutecznie z dniem 30 kwietnia 2002 roku i do chwili obecnej, mimo kilkukrotnych, ze strony organu wezwań, M. P. nie wykonał nałożonych obowiązków, zasadnym jest nałożenie obowiązku rozbiórki wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie wskazując, iż nie zgadza się z zakwalifikowaniem wykonanych prac remontowych jako robót budowlanych, bowiem w lokalu przeprowadził on jedynie standardowe prace remontowo – aranżacyjne bez naruszenia konstrukcji architektonicznej. Na dowód przestawił tytuł prawny, opinię wykonanych prac i szkic lokalu. Organ I instancji nie umożliwił mu złożenia osobistych wyjaśnień. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji dokonując jednak modyfikacji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W motywach organ wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem lokalu mieszkalnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] nakazał M. P. przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2002 roku określonych dokumentów, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Po upływie wyznaczonego terminu zobowiązany złożył dokumenty, jednak organ I instancji stwierdził, że nie mogą one stanowić wykonania obowiązku, gdyż nie spełniają wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor został o tym poinformowany pismami z dnia 4 czerwca 2002 roku oraz 1 lipca 2003 roku, w których jednocześnie organ nadzoru budowlanego przypominał o sankcjach grożących w przypadku nie wykonania nałożonych obowiązków. Pisma te, mimo przesłania ich na adres podany przez zobowiązanego, nie były przez niego odebrane. Dopiero na skutek kolejnego wezwania z dnia 30 września 2003 roku, M. P. pismem z dnia 20 października 2003 roku podał, iż jego zdaniem wykonał nałożone na niego obowiązki i prosi o wyznaczenie terminu stawiennictwa w organie, celem złożenia wyjaśnień. Organ I instancji ocenił, że wyjaśnienia zawarte w tym piśmie są wystarczające do podjęcia dalszych czynności administracyjnych i wydał w dniu [...] kwestionowaną w odwołaniu decyzję. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Z treści przepisu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że właściwy organ, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. l pkt 2, nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Przepis ten nie przewiduje wzywania osoby zobowiązanej do wykonania nałożonych obowiązków, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Słusznie zatem, jak uznał organ odwoławczy, w następstwie wskazanych faktów, organ I instancji nakazał M. P. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych wraz z przywróceniem do stanu pierwotnego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że podstawa prawna kwestionowanej decyzji jest nieprawidłowa. Zgodnie z treścią art. 7 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który dotyczy obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zważywszy, że przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnie wykonanych robót remontowych, a postępowanie wszczęto przed dniem 11 lipca 2003 roku, tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej prawo budowlane, zdaniem organu zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji. Podstawę prawną nałożonego obowiązku stanowić, zatem winien art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Organ odwoławczy skorygował, więc odpowiednio podstawę prawną rozstrzygnięcia, korzystając z unormowań zawartych art. 138 § l pkt 2 kpa. Odnosząc się do treści odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zarzut strony kwestionujący wcześniejszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., uznającą wykonane prace remontowe jako roboty budowlane, dotyczy kwestii rozstrzygniętej już decyzją ostateczną z dnia [...], Nr [...] i z tego względu nie może być rozważany w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem M. P., że wykonał on nałożone obowiązki, ponieważ zamiast nakazanej inwentaryzacji budowlanej samowolnie zrealizowanych robót, przedstawiony został szkic lokalu, co potwierdził sam zainteresowany w odwołaniu. W ustosunkowaniu się do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia stronie złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie organ podał, iż wyznaczony termin wykonania obowiązków upłynął w dniu 30 kwietnia 2002 roku i składane po tym terminie wyjaśnienia nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W przypadku niewykonania przez zobowiązanego w całości obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 2 tej ustawy. Ponadto na podstawie korespondencji zawartej w aktach sprawy organ uznał, że zobowiązany nie był zainteresowany należytym wywiązaniem się z nałożonych obowiązków, pomimo znacznego upływu terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wniósł o uchylenie w całości decyzji II, jak i I instancji, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1, 81, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem strony organ odwoławczy nie miał uprawnień, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia I instancji i jedynie "skorygowania" podstawy prawnej. Decyzja administracyjna jest rezultatem stosowania prawa, w trakcie którego dokonuje się analizy stanu faktycznego i prawnego. W kontestowanej decyzji brak jest elementu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, czego obligatoryjnie wymaga art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zobowiązująca do przedłożenia określonych dokumentów, nie rozstrzyga ostatecznie o tym czy wykonane prace były robotami budowlanymi wymagającymi zgłoszenia. Zdaniem strony zasadniczym w sprawie było ustalenie czy wykonane prace były robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego. Organy obu instancji powinny uprzednio zebrać materiał dowodowy i wyjaśnić tę kwestię, a dopiero później wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Jak wskazała strona, wykonane prace polegały jedynie na likwidacji otworu drzwiowego, wykonaniu ścianki działowej z płyt kartonowo – gipsowych z dwoma otworami. Prace te, jako wykonane wewnątrz budynku, na ściankach działowych, nie nośnych, nie stanowią robót budowlanych. Zatem organy obu instancji nie miały podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, tym samym naruszyły przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Organy obu instancji uznały, iż dokumenty złożone przez skarżącego są nieprawidłowe, ale w żaden sposób tego nie wyjaśniły, tym samym złamały zasady określone w przepisach art. 9 i 10 § 1 kpa, bowiem zobowiązane były dokładnie wyjaśnić stronie, dlaczego uznały dokumenty za nieprawidłowe. Organy nadzoru budowlanego naruszyły również zasady określone w art. 10 § 1 i 80 kpa, gdyż uniemożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzenie organu odwoławczego, iż skarżący nie był zainteresowany należytym wywiązaniem się z nałożonych obowiązków jest ogólnikowe i nie spełnia warunków stawianych decyzjom administracyjnym w art. 107 § 3 kpa. W konkluzji skargi M. P. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. P. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na początku rozważań należy podać, iż skład orzekający w przedmiotowej sprawie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podać należy, iż bezspornym w sprawie jest wykonanie przez M. P. w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. P. 212 prac polegających na likwidacji otworu drzwiowego, postawieniu ścianki działowej z płyt gipsowo – kartonowych i wykonaniu w niej dwóch otworów o wymiarach 1 m x 2 m oraz 2 m x 2 m. Nie ulega również wątpliwości okoliczność, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia planowanych prac w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Prace rozpoczęto w dniu 17 sierpnia 2000 roku. Ustalenia te wynikają z treści protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 26 października 2000 roku. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę wykonanych robót budowlanych wraz z przywróceniem do stanu pierwotnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki, ponieważ bezskutecznie upłynął termin do złożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy korygując jedynie podstawę prawną. W ocenie organów prace wykonane przez M. P. to prace remontowo – budowlane. Prowadzenie prac remontowo – budowlanych nie oznacza możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Organy nie wyjaśniły okoliczności czy wykonanie prac budowlanych nie naruszających konstrukcji obiektu i polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego i postawieniu ścianki z płyty kartonowo – gipsowej, wymagają zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzenia organu w tym przedmiocie są ogólnikowe. Organ winien poczynić stosowne ustalenia mając na względzie to, iż w momencie wszczęcia postępowania roboty budowlane były już wykonane. Doniesienie M. P. jest związane z konfliktem między stronami dotyczącego zakresu użytkowania współwłasności. W sprawie zdaniem składu orzekającego doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Chodzi tu przede wszystkim o kwestię tego, że organ ocenił dokumenty złożone przez M. P. jako niezgodne z wymaganiami powołanego rozporządzenia. Organ I instancji, bowiem w pismach datowanych na dzień 4 czerwca 2002 roku, podał, iż zakres i treść opracowania sporządzono w sposób nieprofesjonalny. Zdaniem składu orzekającego sformułowanie takie narusza regulację art. 7, 8, 9, 11 kpa. Te ogólne zasady nakazują, aby organy administracji stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Następnie organy są zobowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Przede wszystkim jednak organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 zd. I kpa). Co więcej organy mają czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 zd. II kpa). Wreszcie organy powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę obowiązku (art. 11 kpa). Zdaniem Sądu, jeżeli złożone przez skarżącego dokumenty nie stanowiły wykonania obowiązku nałożonego wcześniejszą decyzją, bowiem były niekompletne bądź sporządzone nieprofesjonalnie, organ winien w sposób konkretny i precyzyjny wyjaśnić stronie dlaczego nie uznał złożonych dokumentów. Tym samym skład orzekający podziela zarzuty przedstawione przez M. P. w skardze, a dotyczące przedmiotowej materii. W dalszej części należy wskazać również na błędność poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji II instancji, a stanowiącego o tym, iż wyjaśnienia złożone po upływie zakreślonego terminu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie takie nie ma uzasadnienia wśród ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Podobnie kwestia oceny ewentualnego braku zainteresowania strony w pozytywnym rozpoznaniu sprawy. Konkludując, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.