II SA/Łd 416/08

Dnia 8 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. W dniu 14 stycznia 2008 roku E. K. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że nie posiada żadnego źródła utrzymania, wychowuje 14 – letniego syna, na utrzymanie którego otrzymuje świadczenia rodzinne w wysokości 547 zł miesięcznie. Do wniosku wnioskodawczyni załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 listopada 2007 roku, Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 14 grudnia 2007 roku oraz umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartą w dniu 25 sierpnia 2005 roku pomiędzy jej synem – D. J. K. a babką – W. K. oświadczając jednocześnie, że z tytułu zawartej umowy dzierżawy nie uzyskała żadnych korzyści finansowych. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Miejskiego - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając na podstawie art. 104, art. 108 k.p.a oraz art. 7 ust. 1, 5, 6, art. 8, art. 16, art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt a, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950 i 951) odmówił E. K. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z synem. Zgodnie z orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. z dnia 27 kwietnia 1999 roku wnioskodawczyni posiada orzeczony stopień niepełnosprawności na stałe i jest całkowicie niezdolna do pracy do dnia 30 listopada 2010 roku. Źródło jej utrzymania stanowią świadczenia rodzinne przyznane na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku, na które składa się; zasiłek rodzinny w wysokości 64,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 250,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia w kwocie 80,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna w wysokości 153,00 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 124,20 zł i dodatek mieszkaniowy w wysokości 51,38 zł. Łączny dochód rodziny stanowi wyniósł więc 722, 58 zł, co w przeliczeniu na jednego członka dwuosobowej rodziny stanowi kwotę 361,29 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. kwoty 351 zł, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji E. K. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, gdyż do dochodu rodziny doliczany jest dochód z tytuły dzierżawy ziemi o powierzchni 0,60 ha przeliczeniowego, którą jej małoletni syn otrzymał w spadku po ojcu. Podniosła, iż jest matką samotnie wychowującą 14 – letniego syna i poza świadczeniami rodzinnymi, które otrzymuje nie posiada żadnych innych źródeł dochodów. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podkreślił, odwołując się do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, że zasiłek stały w przypadku osoby pozostającej w rodzinie ustala się w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, z tym, że kwota zasiłku stałego nie może przekraczać kwoty 351,00 zł. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki warunkującej przyznanie zasiłku, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ustalono bowiem, że łączny dochód dwuosobowej rodziny, na który składają się świadczenia rodzinne, dochód z tytuły dzierżawy gospodarstwa rolnego oraz dodatek mieszkaniowy wynosi 722,58 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę 361,29 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. kwoty 351,00 zł. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że wydzierżawienie przez wnioskodawczynię ziemi o powierzchni 1,64 ha nieodpłatnie "stanowi gest dobrodziejstwa". W dniu 24 kwietnia 2008 roku skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, w której podniosła, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym. Wskazała, że z powodu całkowitej niezdolności do pracy oraz faktu, iż jej syn jest niepełnoletni, nie jest w stanie uprawniać wydzierżawionej ziemi i czerpać z niej korzyści finansowych. Wydzierżawiona ziemia jest, zdaniem skarżącej zaniedbana pod względem agrotechnicznym i przez najbliższe 3 -4 lata nie będzie przynosiła żadnych dochodów. Wydzierżawienie ziemi o powierzchni 1,64 ha nie jest natomiast, jak wskazał organ odwoławczy "gestem dobrodziejstwa" lecz koniecznością, gdyż otrzymywana z tytułu zasiłków rodzinnych kwota 547,00 zł nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb jej i jej niepełnosprawnego syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, iż rodzaje świadczeń oraz tryb i zasady ich udzielania uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.). Wśród świadczeń z pomocy społecznej, jak wynika z treści art. 36 ustawy, ustawodawca przewidział świadczenie w formie zasiłku stałego. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji obu instancji słusznie przyjęły przepis art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w przypadku osoby w rodzinie w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy). Kwota zasiłku stałego nie może być jednak niższa niż 30 zł miesięcznie. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 7 powołanej ustawy, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", jeśli jednocześnie wystąpi, co najmniej jedna z przyczyny wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, tj. ubóstwo; sieroctwo; bezdomność; bezrobocie; niepełnosprawność; długotrwała lub ciężka choroba; przemoc w rodzinie; potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze; trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy; trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; alkoholizm lub narkomania; zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa; klęska żywiołowa lub ekologiczna. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, iż do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 roku. Sformułowanie tych przepisów jest jednoznaczne i musi prowadzić do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Stosownie natomiast do treści § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) od dnia 1 października 2006 roku kryterium dochodowe na osobę w rodzinie ustala się w wysokości nieprzekraczającej 351 zł, a kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd, dostrzegając trudną sytuację rodzinną i materialną skarżącej, nie stwierdził jednak naruszenia wskazanych powyżej przepisów, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. Organy pomocy społecznej obu instancji prawidłowo, co należy podkreślić, oceniły sytuację rodzinną i materialną skarżącej, słusznie uznając, iż skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek warunkujących udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Z akt niniejszej sprawy, a w szczególności z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 listopada 2007 roku, orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 14 grudnia 2007 roku i przeprowadzonego w dniu 16 stycznia 2008 roku wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że skarżąca posiada orzeczony stopień niepełnosprawności na stałe i jest całkowicie niezdolna do pracy do dnia 30 listopada 2010 roku. Skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z niepełnoletnim synem, a źródło jej utrzymania stanowią świadczenia rodzinne na które składają się; zasiłek rodzinny w wysokości 64,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 250,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia w kwocie 80,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna w wysokości 153,00 zł, a także dochód z tytułu dzierżawy gospodarstwa rolnego w kwocie 124,20 (0, 60 ha x 207) i dodatek mieszkaniowy w wysokości 51,38 zł. Łączny dochód dwuosobowej rodziny, jak ustaliły organy pomocy społecznej wyniósł więc 722, 58 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę 361,29 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. kwoty 351 zł, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zarzuty natomiast podnoszone przez skarżącą sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości stanowiska organów administracji, co do zaliczenia do dochodu wskazanej powyżej kwoty 124, 20 zł, stanowiącej dochód z tytułu dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,60 ha przeliczeniowego. Podkreślić jednak należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W myśl powołanego powyżej art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności wymienione w pkt 1, 2 i 3 tej normy. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje natomiast, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. To wyliczenie również jest enumeratywne. Tym samym należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwanych środków, a także podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dzierżawa gospodarstwa rolnego wykonywana jest nieodpłatnie. Na marginesie powyższych rozważań podnieść bowiem należy, iż podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżąca nie kwestionowała faktu doliczenia do dochodu, środków uzyskiwanych z tytułu dzierżawy gospodarstwa rolnego. W skardze natomiast z jednej strony stwierdziła, iż wydzierżawiona ziemia jest, zaniedbana pod względem agrotechnicznym i przez najbliższe 3 -4 lata nie będzie przynosiła żadnych dochodów, a z drugiej, że wydzierżawienie ziemi nie jest, jak wskazał organ odwoławczy "gestem dobrodziejstwa" lecz koniecznością, gdyż otrzymywana z tytułu zasiłków rodzinnych kwota 547 zł nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb jej i jej niepełnosprawnego syna". W konsekwencji powyższego należało uznać, że ustalając wysokość uzyskiwanych przez skarżącą dochodów organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy art. 8 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, uznając, iż w przypadku osoby w rodzinie zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, z tym, że kwota zasiłku stałego nie może przekraczać kwoty "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" tj. 351 zł. W rozpatrywanej sprawie dochód na osobę w rodzinie, który wynosi 361,29 zł przekracza kwotę kryterium dochodowego. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny w zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. a.ł.