II SA/Łd 417/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. i M.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę. dc Postanowieniem z [...] r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Ł., po rozpatrzeniu zażaleń T. M. oraz Z.W. i M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z placem składowym usytuowanym na działkach nr ewid. 42 i 43, położonych z U., gm. Z. oraz nałożeniu na Z. W. i M. W. obowiązku przedstawienia w terminie do 31 lipca 2020 r. dokumentów, tj. zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy placu składowego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego placu składowego, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności drogowej bądź konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej w zakresie instalacji sanitarnych, należące do właściwej izby samorządu zawodowego w dacie opracowania projektu budowlanego i sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i należące do właściwej izby samorządu zawodowego w dacie sprawdzenia projektu; oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) wstrzymał Z. W. i M. W. prowadzenie robót budowlanych związanych z placem składowym usytuowanym na działkach nr ewid. 42 i 43 położonych w U., gm. Z. oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 lipca 2020 r. dokumentów, tj.: decyzji Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji – plac składowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego placu składowego, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności drogowej bądź konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej w zakresie instalacji sanitarnych, należące do właściwej izby samorządu zawodowego w dacie opracowania projektu, sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i należące do właściwej izby samorządu zawodowego w dacie opracowania projektu; oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że pismem z 5 kwietnia 2019 r. T. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o sprawdzenie legalności budowy placu składowego na płody rolne zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 42 i 43 w U., gm. Z.. Pismem z 8 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wskazanego placu składowego. W wyniku oględzin przeprowadzonych 7 maja 2019 r. ustalono, że na wskazanych działkach zostało wykonane utwardzenie terenu. W części jest ono wykonane z kostki betonowej, a w części betonowe. Utwardzenie wykonano od wjazdu na działki w ich głąb na odległość 114,30 m i na szerokość 43 m. Szczegółowe wymiary utwardzenia zostały przedstawione w załączonym do protokołu szkicu sytuacyjnym. Na utwardzeniu terenu znajdowały się samochody, sprzęt rolniczy, materiały budowlane (kostka betonowa) i nawóz. Na działkach znajdowały się dwa budynki przeznaczone do przechowywania sprzętu rolniczego i waga najazdowa. M. M., pełnomocnik T.M. wyraziła przypuszczenie, że plac jest wykorzystywany do działalności gospodarczej, tj. skupu płodów rolnych. Z. W. oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne produkcji roślinnej i warzywnej. Na placu prowadzi załadunek samochodów wyprodukowanymi płodami rolnymi, przewozi nawozy wykorzystywane do produkcji rolnej oraz garażuje maszyny i sprzęt rolniczy. Teren działek został utwardzony częściowo w 2010 r. Pozostała jego część została wykonana w 2018 i 2019 r. W piśmie z 10 maja 2019r. Z. W. i M.W. oświadczyli, że utwardzenie części działek nr 42 i 43 ma służyć do właściwej komunikacji pieszej i samochodowej "do" i "z" budynku garażowego. Grunt wokół hali garażowej został etapowo utwardzony w 2018 i 2019 r. Skarżący podkreślili, że utwardzenie działek nie jest placem składowym, a służy jedynie jako plac utwardzony dla sprzętu rolniczego. 26 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji pozyskał od Starosty [...] informację, że w rejestrach wydanych decyzji na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych z lat 2010-2019 Starostwa Powiatowego w Ł. nie odnaleziono dokumentów dotyczących placu składowego, których inwestorami są skarżący. Pismem z 27 września 2019 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy udzielono pozwolenia na budowę lub zgłoszono budowę spornego placu. Pismem z 15 października 2019 r. Wójt Gminy Z. poinformował, że dla działek o nr ewid. 42 i 43 położonych w obr. [...], gm. Z. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzony uchwałą nr [...] z 4 marca 1993 r. utracił swoją ważność 31 grudnia 2003 r. Gmina Z. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., przyjęty uchwałą nr [...] z 4 marca 1993 r., obowiązywał w latach 1993-2003. Zgodnie z jego treścią działki o nr ewid. 42 i 43 znajdowały się na terenach rolnych, oznaczonych na planie symbolem "R". Jednakże wobec braku dla działek ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanie oceny jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest jedynie na podstawie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie placu składowego inwestor z takim wnioskiem nie wystąpił. Ustalono natomiast warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wymienionych działkach dla takich inwestycji jak: hala magazynowa do przechowywania płodów rolniczych, budynek garażowy z przeznaczeniem do przechowywania maszyn i sprzętu rolniczego oraz waga samochodowa najazdowa o nośności 60 ton. [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał opisane na wstępie postanowienie. W zażaleniu na to postanowienie T.M. wniósł o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę placu składowego, bowiem jego budowa wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tym bardziej że obiekt ten znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu "A". T.M. podniósł także, że na wskazanych działkach prowadzone były trzy działalności gospodarcze, tj. przetrzymywane były materiały budowlane, piach, kostka. Znajdują sią na nich dwie wagi i maszyny. Wszystko stanowi duże zagrożenie i uciążliwości. Zażalenie na postanowienie z 20 lipca 2020 r. zostało wniesione również przez Z.W. i M.W., którzy podnieśli że art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem roboty związane z utwardzeniem działki budowlanej nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 6 wskazanej ustawy. Organ nadzoru budowlanego nie wykazał, że przeprowadzone roboty zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przypuszczeniach M. M., której zeznania wskazywały że domyśla się ona, że teren służy jako plac składowy. Ponadto organ pierwszej instancji nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego. Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy miała miejsce budowa placu składowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 42 i 43 położonych w U., gm. Z.. W wyniku wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu w części kostką betonową, a w części betonem powstał obiekt budowlany – budowla, tj. utwardzony plac składowy o powierzchni ponad 4 000 m2. Ustalenia zostały poparte wykonanymi przez organ pierwszej instancji czynnościami kontrolnymi. Jak wskazano w protokole z oględzin przeprowadzonych 7 maja 2019 r., na wykonanym utwardzeniu terenu znajdują się samochody, sprzęt rolniczy, materiały budowlane (kostka betonowa) i nawóz. Ponadto na wymienionych działkach znajdują się dwa budynki przeznaczone do przechowywania sprzętu rolniczego i waga najazdowa. Z. W. oświadczył, że na spornym placu prowadzi załadunek samochodów wyprodukowanymi płodami rolnymi, przewozi nawozy wykorzystywane do produkcji rolnej oraz garażuje maszyny i sprzęt rolniczy. W aktach sprawy znajduje się kopia odwołania T.M. z 16 kwietnia 2019 r. wniesionego od decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. dotyczącej sprawy wagi samochodowej najazdowej znajdującej się na spornym placu. W ocenie organu drugiej instancji, z dokumentacji fotograficznej dołączonej do odwołania jednoznacznie wynika, że plac od 2019 r. wykorzystywany jest do składowania materiałów budowlanych, kontenerów i maszyn rolniczych. Wobec powyższego powstały obiekt budowlany należy zakwalifikować jako budowlę, której definicja zawarta jest w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W art. 29 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, że wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy przepisów jednoznacznie wynika, że roboty budowlane prowadzące do zrealizowania samodzielnej budowli w postaci placu składowego nie mieszczą się w tym wyliczeniu. Ponadto powstałego utwardzenia o powierzchni ponad 4 000 m2 służącego do obsługi działalności gospodarczej inwestora, na którym znajdują się m. in. samochody, sprzęt rolniczy, materiały budowlane (kostka betonowa) i nawóz, nie można uznać za utwardzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Wykonane roboty budowlane polegały na budowie placu składowego, którego to budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np. plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu drugiej instancji, wybudowany przez inwestora plac składowy bez wątpienia stanowi wyodrębnioną technicznie całość. Jest wyłożony kostką brukową i betonem. Funkcję placu składowego nadał mu sam inwestor swoimi działaniami. W takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania spornej inwestycji. Co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzony uchwałą nr [...] z 4 marca 1993 r. utracił ważność 31 grudnia 2003 r. i na dzień rozpoznawania sprawy Gmina Z. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak inwestor może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla placu składowego, jak to uczynił w przypadku hali magazynowej do przechowywania płodów rolniczych, budynku garażowego z przeznaczeniem do przechowywania maszyn i sprzętu rolniczego oraz wagi samochodowej najazdowej o nośności 60 ton. Wobec powyższego, w ocenie organu drugiej instancji, w omawianej sprawie znajduje zastosowanie norma, o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji wyjaśnił także, że ze względu na niewłaściwe sformułowanie przez organ pierwszej instancji obowiązku w punkcie pierwszym, tj. przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy placu składowego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty. Odnosząc się do zarzutów T. M. organ drugiej instancji stwierdził, że nie miały one wpływu na wydane rozstrzygnięcie, bowiem kwestia dokonania oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, tj. Obszar Chronionego Krajobrazu B i C, leży w gestii Wójta Gminy Z., który wydaje na wniosek inwestora decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdza to uzasadnienie wydanej [...] lutego 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wagi samochodowej. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących drugiej instancji powołał się na przedstawioną wyżej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie w części wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych związanych z placem składowym usytuowanym na działkach oznaczonych numerami ewid. 42 i 43 położonych w miejscowości [...], gm. Z. oraz nakładającej obowiązek przedstawienia decyzji Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji – plac składowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego placu składowego, oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Z. W. i M. W. zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlane poprzez błędną subsumcję polegającą na zakwalifikowaniu dokonanego przez skarżącego utwardzenia powierzchni gruntu zlokalizowanej na działce nr ewid. 42 i 43, niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego, jako placu składowego, tj. budowli w rozumieniu wskazanego przepisu; - art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji wskazanego przepisu, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy placu składowego; - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z placem składowym usytuowanym na działkach oznaczonych numerami ewid. 42 i 43 położonych w miejscowości [...], gm. Z. i nałożenie obowiązku przedstawienia decyzji Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji – plac składowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego placu składowego, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że roboty nie stanowiły budowy obiektu budowlanego, a tym samym nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu, w szczególności przez oparcie swoich ustaleń na jednorazowych oględzinach oraz nierozważenie celu ani kwestii czasowości znajdowania się przedmiotów w postaci zboża, nawozu, kostki brukowej czy samochodów na działkach nr 42 i 43, a w konsekwencji uznając, że utwardzony teren pełni samodzielną funkcję, jako plac składowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia we wskazanej części oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że sporna budowa stanowi utwardzenie powierzchni gruntu i podlega wyłączeniu wskazanemu w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez co w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, albowiem roboty związane z utwardzeniem działki budowlanej nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy. Sformułowanie "budowa" użyte w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane jest bowiem zarezerwowane dla wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), a utwardzenie powierzchni gruntu nie jest budową, tylko wykonywaniem robót budowlanych. Utwardzenie części działek nr 42 i 43 ma służyć do właściwej komunikacji pieszej i samochodowej "do" i "z" budynku garażowego. Na spornym placu skarżący prowadzą załadunek samochodów wyprodukowanymi płodami rolnymi, przewożą nawozy wykorzystywane do produkcji rolnej, ponieważ prowadzą gospodarstwo rolne produkcji roślinnej i warzywnej. W tym właśnie celu na działkach nr 42 i 43 pozostawiane jest przygotowane do załadunku zboże. Sam fakt dokonania załadunku produktów pochodzenia rolnego celem ich dalszego transportu nie może zasadnie prowadzić do wniosku, że teren, na którym te czynności są dokonywane, jest w istocie placem składowym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wyżej przedstawiony tryb znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie spornym jest, czy wykonanie przez skarżących utwardzenie kostką brukową oraz betonem monolitycznym na działkach nr ewid. 42 i 43 o łącznej powierzchni około 4 327 m2 od wjazdu w głąb działek na długości 114,30 m i na szerokość 43,00 m, użytkowane przez skarżących w związku z prowadzonym przez nich gospodarstwem produkcji roślinnej i warzywnej oraz prowadzoną przez skarżącą pod firmą "D" M. W. działalnością gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt stanowiło budowę obiektu budowlanego – placu składowego, czy wyłącznie tylko roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu mającego, według skarżących, służyć do właściwej obsługi komunikacyjnej pieszej i samochodowej budynku garażowego. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie to jest przykładowe. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, zwolniona jest budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Sformułowanie "budowa", użyte w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane oznacza wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Utwardzenie powierzchni gruntu nie jest budową, lecz tylko wykonywaniem robót budowlanych. Ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji obiektów budowalnych tego rodzaju, jak w niniejszej sprawie, rozstrzyga treść załącznika do ustawy Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane określając natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi. Z powyższego wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że plac składowy wybrukowany kostką lub utwardzony betonem jest obiektem budowlanym – budowlą, do której przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania. Wybudowanie placu składowego wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2011 r., II SA/Go 609/11; NSA z 28 stycznia 2015 r., II OSK 1577/13). W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został przez organy administracji w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Organy administracji zebrały materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wykonane na działkach nr ewid. 42 i 43 utwardzenie kostką brukową oraz betonem monolitycznym o łącznej powierzchni około 4 327 m2, które jest wykorzystywane przez skarżących w celach związanych z prowadzoną przez nich działalnością rolniczą oraz gospodarczą na potrzeby składowania i przechowywania nawozów, maszyn, sprzętu rolniczego, materiałów budowlanych (kostka betonowa), towarów – zboża do załadunku, prowadzenie załadunku wyprodukowanych płodów rolnych w celach handlowych nie jest tożsame ani z wykonaniem miejsc postojowych dla samochodów osobowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane (oczywistym bowiem jest, że do płody rolne, a zwłaszcza zboże, nie jest z reguły transportowane samochodami osobowymi), ani z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Utwardzenie to stanowi natomiast budowlę – plac składowy funkcjonujący jako całość. Ustalenia organów administracji znajdują potwierdzenie w protokole z kontroli z 7 maja 2019 r. z załącznikami w postaci zdjęć oraz szkicu sytuacyjnego, dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania T.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] kwietnia 2019 r., informacji z CEIDG i oświadczeniu skarżących z 10 maja 2019 r. Same rozmiary wykonanego utwardzenia – około 4 327 m2, jego rozmieszczenie – na całej szerokości działek nr ewid. 42 i 43 i sposób użytkowania przez skarżących – wykorzystywanie dla składowania i załadunku towarów w ramach prowadzonej działalności rolniczej i gospodarczej – sprzedaż płodów rolnych oraz innych rzeczy (kostka brukowa) nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu służące właściwej obsłudze komunikacyjnej budynku garażowego na maszyny i urządzenia rolnicze. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Sądu Rejonowego w Ł. z 4 września 2019 r. poza tym wynika, że budynek garażowy na maszyny i sprzęt usytuowany na działkach nr ewid. 42 i 43, którego właściwej obsłudze komunikacyjnej miałoby, według skarżących, służyć sporne utwardzenie również jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie znak [...]. Przedmiot odrębnego postepowania stanowi również oświetlenie na działkach nr ewid. 42 i 43 (sprawa znak: [...]), ogrodzenie między działkami nr ewid. 43 i 44 (sprawa znak: [...]), waga najazdowa usytuowana na działce nr ewid. 42 (sprawa znak: [...]), roboty budowlane związane z doziemną siecią światłowodową na działkach nr ewid. 43, 44, 45 i 46 (sprawa znak: [...]). Poza sporem jest, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która obejmowałaby wykonane przez skarżących utwardzenie. Skarżący nie dokonali również zgłoszenia zamiaru jego wykonania (pisma organu pierwszej instancji do Starostwa Powiatowego w Ł. z 18 czerwca 2019 r. i 27 września 2019 r. oraz Starostwa Powiatowego w Ł. z 25 czerwca 2019 r. i 2 października 2019 r.). Z tych względów w niniejszej sprawie za prawidłową uznać należy ocenę organów obu instancji, że wybudowanie utwardzonego placu składowego bez pozwolenia na budowę skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania i jego prowadzeniem w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane służy legalizacji tylko takich obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej, a przede wszystkim zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego za prawidłowe i mieszczące się dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane uznać należy wstrzymanie w zaskarżonym postanowieniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenie na skarżących adekwatnych do ustalonego stanu faktycznego obowiązków, tj. przedstawienia decyzji Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji – plac składowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego placu składowego, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności drogowej bądź konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej w zakresie instalacji sanitarnych, należące do właściwej izby samorządu zawodowego w dacie opracowania projektu, sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i należące do właściwej izby samorządu zawodowego w dacie opracowania projektu; oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Określony w zaskarżonym postanowieniu z [...] r. termin wykonania nałożonych obowiązków – 31 lipca 2020 r. – uznać należy za odpowiedni i umożliwiający ich realizację w tym terminie. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. dc