II SA/Łd 417/23

Dnia 21 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 8 marca 2023 r. znak: GN-III.7581.33.2023.AG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. ał Zaskarżonym postanowieniem z 8 marca 2023 r. znak: GN-III.7581.33.2023.AG Wojewoda Łódzki stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.J., na postanowienie Starosty Łódzkiego [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 26 stycznia 2023 r. nr GN.6821.5.2021.DNP o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. Starosta Łódzki [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku J.J., na podstawie art. 98 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej w skrócie "k.p.a."), odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5501 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Od wspomnianego postanowienia J.J., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu organu pierwszej instancji, wniosła zażalenie do Wojewody Łódzkiego. Powołanym na wstępie postanowieniem z 8 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 141 § 1 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a., a następnie stwierdził, że zażalenie służy jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Celem tak sformułowanej reguły jest możliwość weryfikacji w toku instancji jedynie prawidłowości postanowień tamujących tok postępowania. Przyświeca temu rozwiązaniu zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Ustawodawca zrezygnował ze środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia pozostawiając co do zasady możliwość oceny jego racji w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zatem niezaskarżalne. Jak wyjaśnił następnie organ odwoławczy w świetle art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. W przypadku postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, jak wykazano powyżej, prawo zażalenia nie przysługuje. Organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności dopuszczalność środka zaskarżenia. Z przepisu art. 134 k.p.a. wynika, że jeżeli organ ten dojdzie do przekonania, że zachodzi niedopuszczalność wniesienia środka, wówczas wydaje postanowienie stwierdzając powyższe. Warunki dopuszczalności skorzystania z zażalenia na postanowienie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających, na które postanowienie wydane w toku postępowania środek zaskarżenia przysługuje. W okolicznościach sprawy zażalenie na postanowienie Starosty Łódzkiego [...] z 26 stycznia 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Błędne pouczenie w postanowieniu o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć nowych praw, nieprzewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie J.J. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi, organ naruszył art. 101 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez niezasadne przyjęcie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty Łódzkiego [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 26 stycznia 2023 r., o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5501 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu objęty w skardze zarzutem naruszenia przepis art. 101 § 3 k.p.a. aktualne brzmienie otrzymał mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) (art. 1 pkt 17). W uzasadnieniu do projektu ustawy można przeczytać jedynie o zagwarantowaniu prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w celu przeciwdziałania nieusprawiedliwionej odmowy podjęcia przez organ postępowania i wydania decyzji w sprawie. Zasada ta pozostaje aktualna względem postanowień zawieszających postępowanie, co do których nie ma wątpliwości, że podlegają zaskarżeniu. W uzasadnieniu do projektu ustawy brak z kolei wzmianki o wprowadzeniu środka zaskarżenia względem postanowienia stanowiącego o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Dokonując wykładni językowej przepisu art. 101 § 3 k.p.a. stwierdzić można, że zapis "w sprawie zawieszenia postępowania" musi dotyczyć tylko postanowień stanowiących o zawieszeniu, ale już nie o odmowie zawieszania postępowania, gdyż część formuły "w sprawie" odnosi się też do normy dotyczącej odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W przypadku, gdyby ustawodawca chciał zawrzeć regułę o odmiennej treści, przepis musiałby mieć brzmienie: "w sprawie zawieszenia postępowania albo o odmowie podjęcia...". Sformułowanie "w sprawie" należy odczytywać zatem jako sprecyzowanie, że chodzi o postanowienie zawieszające postępowanie i postanowienie odmawiające podjęcia postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania" albo "w sprawie (...) odmowy podjęcia"). Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, przepis art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać jako dotyczący wyłącznie postanowienia stanowiącego o zawieszeniu postępowania i postanowienia stanowiącego o odmowie podjęcia postępowania, a rozszerzenie przepisu na przypadki odmowy zawieszenia, czy też podjęcia zawieszonego postępowania, nie znajduje uzasadnienia w jego treści. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Wojewoda Łódzki prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.J. na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Rozważania na tle tak zarysowanej kwestii spornej rozpocząć należy od przytoczenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany wyżej przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może bowiem wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Wyjaśnić bowiem trzeba, że postępowanie odwoławcze podobnie jak i postępowanie zażaleniowe składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania (zażalenia) niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące, zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Wyjaśnić następnie trzeba, że zgodnie z art. 141 § 1 i 2, art. 142 oraz art. 144 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, w pełni podziela i przyjmuje za własne ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pod rządami art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18 z późn.zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. i, w którym to brzmieniu przepis ten dalej obowiązuje, stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazany przepis, to jest art. 101 § 3 k.p.a. został przez organ powołany w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaskarżeniu podlegały wszelkie postanowienia dotyczące kwestii zawieszenia postępowania, ale wyłącznie te, których przedmiotem jest albo zawieszenie postępowania (bez rozróżnienia czy postanowienie o zawieszeniu postępowania jest podejmowane w wyniku uwzględnienia wniosku strony, czy też postanowienie to zostaje wydane przez organ z urzędu) oraz odmowa podjęcia zawieszonego postępowania (negatywne rozpoznanie wniosku strony w tym względzie). A contrario pozostałe możliwe rozstrzygnięcia, to jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. Dokonując wykładni art. 101 § 3 k.p.a. uwzględnić trzeba, że przed nowelizacją k.p.a. obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. wskazany przepis posiadał inne brzmienie, to jest stanowił, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Taką argumentację przedstawiono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. (sygn. akt OPS 4/00; publ. ONSA nr 4 z 2000 r., poz. 137), w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. W tej sytuacji dodanie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" wskazuje, że intencją ustawodawcy było doprecyzowanie treści ww. przepisu i zawężenie kręgu postanowień, które są zaskarżalne. Oczywiście, nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na tym, że do jego dotychczasowej treści dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r.; sygn. akt II OSK 2372/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Za taką wykładnią art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (wyrażonej art. 12 § 1 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Dodać wobec tego trzeba, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za ograniczeniem zaskarżalności postanowień tylko do odmawiających podjęcia postępowania i zawieszających postępowanie administracyjne opowiada się również jednolicie orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2662/15, z 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 814/15, z 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2372/14, z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3827/18, z 13 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2392/19, z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2/21, z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1914/17, z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 541/21, postanowienie NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 933/17 i przywołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych). W orzecznictwie sądów wskazuje się ponadto, że w związku z nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a., uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 utraciła swoją aktualność (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. II OSK 1761/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Skoro zaś żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a., co Wojewoda Łódzki uczynił podejmując kontrolowane obecnie postanowienie. Jeśli zaś chodzi o zawarcie błędnego pouczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji to wskazać należy, że w świetle art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędne pouczenie nie może jednak kreować nowych praw dla strony postępowania, które nie zostały przewidziane w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza dla strony skarżącej prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Okoliczność błędnego pouczenia skarżącej przez organ pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.