II SA/Łd 418/19

Dnia 11 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji dotyczącej rozbiórki zespołu budynków oddala skargę. a.bł. II SA/łd 418/19 U Z A S A D N I E N I E W dniu 16 lipca 2018 r. R. S. wystąpił do Starostwa Powiatu [...] z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r. nr [...], udzielającej Gminie C pozwolenia na rozbiórkę budynków położonych w C przy ul. A 138, na działce nr ewid. 1737/2, obręb [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku R. S., Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, iż postanowieniem nr [...] odmówił wznowienia postępowania z powodu naruszenia przez wnioskodawcę terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił również, że nie znalazł przesłanek wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 k.p.a., o co wnioskował R. S.. W zażaleniu na w/w postanowienie R. S. wniósł o jego uchylenie w całości, oraz wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienia w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wyłączenia z postępowania wznowieniowego osób, które rozpoznawały sprawę w postępowaniu zwykłym, co narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r. w trybie art. 152 § 1 k.p.a., organ I instancji ustalił, iż Wójt Gminy C zawiadomił PINB w P. o zakończeniu robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. w zakresie rozbiórki zespołu budynków, w tym: dwóch budynków gospodarczych oraz byłego budynku usługowego położonych w C przy ul. A 138, na działce nr ewid. 1737/2, obręb [...]. W ocenie organu I instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o czym orzeczono postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. W zażaleniu R. S. ponownie wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis stanowi zatem podstawę wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, jeżeli zaistnieją okoliczności uzasadniające prawdopodobieństwo uchylenia jej w wyniku wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80 z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy, po prostu poza nią nie mogą istnieć, bo samo pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy, w której ono się toczy. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji albo też w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu administracyjnym zachodzi niejednokrotnie konieczność umorzenia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przyczyną bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonanie decyzji ostatecznej prowadzonego przez organ I instancji jest wykonanie przez Inwestora decyzji nr [...] z dnia [...] r. Przyczyna ta powstała wskutek faktu rozbiórki obiektu, a więc wykonania decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. W sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt przestał istnieć to żądanie Wnioskodawcy dotyczące wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] r. o jego rozbiórce stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia tej przesłanki zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. W kontekście przytoczonych powyżej przesłanek określonych w ww. przepisach, organ stwierdził iż umorzenie postępowania z wniosku R. S. z dnia 16 lipca 2018 r. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr [...] zostało dokonane zgodnie z przepisami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S. podniósł, że w jego ocenie postanowienie narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, a ponadto doszło do naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego. Jest oczywiste i bezsporne, iż doszło do bezprawnego zawłaszczenia przez Gminę C całego majątku tutejszej Gminnej Spółdzielni "A". Finalnie ofiarą tej bezprawności stał się skarżący jako członek spółdzielni, a jednocześnie najemca obiektu użytkowego z prawem jego pierwokupu, a jednocześnie z roszczeniem o zwrot nakładów koniecznych znacznej wartości. Zdaniem skarżącego "udział w tym procederze wziął także organ podmiotowy poprzez wydanie niezgodnej z prawem decyzji komunalizacyjnej działki gruntu, na której posadowiony był sporny obiekt. Organ odwoławczy uznał, iż skoro przedmiotowy obiekt przestał istnieć (został rozebrany), to żądanie wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce stało się bezprzedmiotowe. Uważam, iż winę za zaistniały stan ponosi organ odwoławczy, który ani na wniosek, ani też z urzędu nie wstrzymał wykonania decyzji, doprowadzając swoją bezczynnością do rozbiórki obiektu, czym naraził mnie na rozstrój zdrowia oraz straty materialne znacznej wysokości, z tym zgodzić się nie mogę. Należy dodać, iż poprzez bierną postawę, dającą pseudo właścicielowi obiektu, który został zawłaszczony z naruszeniem: prawa, czas na dziką samowolną rozbiórkę, nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Uważam, iż organ odwoławczy grał na zwłokę, aby umożliwić wykonanie decyzji rozbiórkowej". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu, iż za zaistniały stan faktyczny, polegający na wykonaniu przedmiotowej decyzji o rozbiórce odpowiedzialność ponosi Wojewoda [...], który ani na wniosek, ani z urzędu nie wstrzymał wykonania przedmiotowej decyzji, organ zauważył, iż zarzut ten pozbawiony jest racji. Wojewoda [...] wskazał, iż Wojewoda [...], rozpatrując pierwsze zażalenia R. S., jako organ odwoławczy zauważył w badanych postępowaniach zakończonych zaskarżonym postanowieniem brak wyłączenia pracownika organu I instancji, który brał udział w postępowaniu zwykłym (przy wydawaniu decyzji nr [...] o rozbiórce) od udziału w postępowaniu wznowieniowym, co naruszało art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tego powodu Wojewoda [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej nr [...] z [...] r. i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Merytoryczne zarzuty Skarżącego, które nie mogły być poddane analizie w postępowaniu odwoławczym zostały przekazane organowi I instancji do analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględniającym wymogi w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W świetle wykazanego stanu faktycznego sprawy, Wojewoda [...] nie ponosi odpowiedzialności za brak wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji o rozbiórce w czasie, gdy przedmiotowe budynki gospodarcze oraz były budynek usługowy jeszcze istniały. Podnoszona przez Skarżącego kwestia prawa pierwokupu budynku usługowego nie należy do przedmiotu prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wznowieniowego, zatem organ odwoławczy nie mógł wpłynąć na fakt pozbawienia Skarżącego tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania z wniosku R. S. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr [...], udzielającej na rzecz Gminy C pozwolenia na rozbiórkę zespołu budynków, w tym: dwóch budynków gospodarczych oraz byłego budynku usługowego położonych w C przy ul. A 138, na działce nr ewid. 1737/2, obręb [...]. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści powyższej regulacji wynika z jednej strony, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a z drugiej, iż kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Jak się powszechnie przyjmuje do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Jednocześnie podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie rozbiórki budynków w wykonaniu decyzji administracyjnej z dnia [...] r. nr [...] udzielającej Gminie C pozwolenia na rozbiórkę budynków położonych w C przy ul. A 138, na działce nr ewid. 1737/2, obręb [...] stanowiło przeszkodę do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania czy też należało jednak wydać postanowienie w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2725/15 (CBOSA) bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza, jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jak wynika z akt sprawy skarżący poszukiwał ochrony własnego interesu we wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na rozbiórkę zespołu budynków m.in. z uwagi na fakt, że przed sądem powszechnym toczyła się sprawa dotycząca zwrotu nakładów poczynionych przez skarżącego w toku prowadzonej w nich działalności gospodarczej. Jednakże w ocenie sądu zastosowanie tej instytucji byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, gdyby fizycznie istniał przedmiot sprawy, tj. obiekty, które pozwoleniem na rozbiórkę były objęte. Skoro bowiem istotą wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wykonania decyzji, stwierdzenie jej wykonania musi prowadzić do konstatacji, że brak jest już możliwości ingerencji właściwego organu w sferę wykonywania decyzji przez jej adresata. W tym miejscu wypada wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 r., II OSK 308/16 (CBOSA) wskazał, że pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym (bez doprecyzowania tych skutków). Jednak orzeczenie to zapadło na tle odmiennych okoliczności faktycznych, tj. robót budowlanych prowadzonych w ramach pozwolenia na budowę. Tymczasem jak trafnie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 marca 2018 r., II SA/Kr 218/18 (CBOSA) zupełnie inaczej określane i definiowane mogą być skutki decyzji o pozwoleniu na budowę, a zupełnie inaczej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W pierwszym przypadku zakończenie robót budowlanych nie kończy szeroko rozumianego procesu budowlanego prowadzącego aż do legalnego objęcia obiektu w użytkowanie. Natomiast zakończenie robót rozbiórkowych powoduje, że decyzja o pozwoleniu zostaje "skonsumowana" w całości. Wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, o czym Gmina C zawiadomiła pismem z dnia 30 października 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czyniło zatem wstrzymanie jej wykonania bezprzedmiotowym i uprawniało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących przedłużania przez organ postępowania mającego na celu wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była wyłącznie zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem, tj. z art. 105 § 1 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a., nie zaś zagadnienie związane z ewentualną przewlekłością postępowania. Poza przedmiotem sprawy pozostawać również muszą zagadnienia związane z prawidłowością przejęcia majątku Spółdzielni A przez Gminę C czy też legalności decyzji z dnia [...] r. nr [...], udzielającej Gminie C pozwolenia na rozbiórkę budynków położonych w C przy ul. A 138, na działce nr ewid. 1737/2, obręb [...]. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. A. P.