II SA/Łd 418/25

Dnia 25 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2025 roku sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2025 roku nr 70/2025 znak WOP.7722.46.2025.DM w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. dc Postanowieniem z 24 kwietnia 2025 r., nr 70/2025 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2024 r., poz. 572) – dalej jako: k.p.a., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 10 marca 2025 roku, nr 63/2025, znak: PINB/7355/25/HM,DL/2009 o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na nieruchomości położonej w K. [...] (działka ew. nr [...]), gmina P., do czasu zakończenia postępowania administracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanego skargą kasacyjną od wyroku z 4 października 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 31/23, w przedmiocie decyzji Wójta Gminy Pabianice z 12 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] w K. na działki ew. nr [...] i [...]; i nakazał organowi I instancji dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej ww. budynku mieszkalno-gospodarczego. Organ II instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB w Pabianicach wskazał, że decyzją z 12 kwietnia 2021 r., znak: OŚN.6831.25.2021, którą Wójt Gminy Pabianice zatwierdził podział działki ew. nr. [...] na działki ew. nr [...] i [...] w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału nieruchomości wykonanej przez geodetę M. C poświadczonej i wpisanej do ewidencji zasobu geodezyjnego 18 marca 2021 r., pod nr [...] Z mapy wynika, że budynek mieszkalno-gospodarczy będący przedmiotem postępowania znajduje się w chwili obecnej na działce ew. nr [...]. Jednocześnie przy piśmie z 3 marca 2025 r. I.K. zawiadomiła organ powiatowy, że ww. decyzja Wójta Gminy Pabianice została przez nią zakwestionowana. Obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 31/23, oddalający skargę I.K. na ww. decyzję. Organ I instancji uznał, że kwestia rozstrzygnięcia wniesionej skargi kasacyjnej ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie legalizacyjne i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące koniecznością zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, albowiem w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 667/20, organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do zbadania, czy popełniona samowola budowlana jest zgodna z postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 10 ust. 3 uchwały Rady Gminy Pabianice nr XX/134/2024 z 28 kwietnia 2004 r. Powyższe postanowienie, w przewidzianym prawie terminie zostało zakwestionowane przez B.Ś. i P. Ś. (współwłaścicieli działek ew. nr [...] i [...]) W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w analizowanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 97 § 1 Kpa, a w szczególności nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że "zagadnieniem wstępnym" jest zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się wtoku postępowania w określonej sprawie administracyjnej, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenia jej decyzją administracyjną. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom PINB w Pabianicach, aktualnie będące w toku postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 354/24 nie odnosi się bezpośrednio do decyzji Wójta Gminy Pabianice z 12 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie K., tj. dz. nr [...] na dz. nr [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja jest bowiem prawomocna i ostateczna. Natomiast wniesiona przez I. K. skarga kasacyjna dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 listopada 2022 r., nr SKO.4160.244.2022, uchylającej decyzję Wójta Gminy Pabianice z dnia 14 września 2022 roku o odmowie uchylenia decyzji tego organu z 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie podziału nieruchomości dz. nr [...] na [...] i [...] oraz umarzającej postępowanie przed organem I instancji, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 31/23 oddalił skargę I.K.. W ocenie organu II instancji należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym, budynek mieszkalno-gospodarczy, który jest przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego, znajduje się na działce ew. nr [...] w m. K., gm. P. Zaś w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu Gminy w Pabianicach z 6 lipca 2021 r. stwierdzające, że istniejąca zabudowa zagrodowa składająca się z budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] w K. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Pabianice w XX/135/2024 z 28 kwietnia 2004 r. Zdaniem ŁWINB toczące się postępowanie sądowe nie ma wpływu na możliwość dokonania przez PINB w Pabianicach oceny możliwości zalegalizowania rzeczonego budynku mieszkalno-gospodarczego z punktu widzenia przesłanki jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Toczące się postępowanie kasacyjne przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stanowi okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należało więc w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i nakazać organowi I instancji dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.K. zarzucała naruszenie przepisów postępowania to jest: art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 i 127 § 2 k.p.a., przez uznanie, że postępowanie toczące się przed NSA za sygn. akt: I OSK 354/24 nie stanowi postawy do zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu, w sytuacji gdy organ nie dokonał analizy złożonych w sprawie dokumentów jak również nie rozważył w sposób wszechstronny sytuacji prawnej skarżącej w kontekście prowadzonego od 2015 r. postępowania legalizacyjnego oraz wydanej 12 kwietnia 2021 r. przez Wójta Gminy Pabianice decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości uczestników postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazywała na podjęte przez nią kroki prawne zmierzające wzruszenia wskazanej powyżej ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy Pabianice z 12 kwietni 2021 r. Podkreślała, że w przypadku uwzględnienia jej skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 354/24 otwartą pozostanie droga do wzruszenia ww. decyzji Wójta Gminy Pabianice z 12 kwietnia 2021 r., a co za tym idzie nie można wykluczyć, że decyzja ta zostanie uchylona. Tym samym w przypadku zalegalizowania samowoli budowy spornego budynku mieszkalno - gospodarczego, koniecznym będzie podejmowanie kolejnych czynności związanych ze wzruszeniem tej decyzji w związku z tym że stan prawny nieruchomości dotyczącej samowoli budowlanej był inny niż będący postawą wydania decyzji w sprawie tej samowoli. Skarżąca zaznaczyła, że wydanie decyzji podziałowej skutkowało tym, że Wójt Gminy Pabianice wydał zaświadczenie, że zabudowa znajdująca się na utworzonej z podziału działki [...], działce jest zgodna z planem miejscowym. Do momentu wydania przedmiotowej decyzji zabudowa znajdująca się na wschodniej granicy działki była posadowiona niezgodnie z planem miejscowym, o czym zarówno organ I jak i II Instancji posiadają wiedzę z obszernych akt sprawy prowadzonych w postępowaniu, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie. Po wydaniu powyższej decyzji zmieniła się sytuacja prawna na skutek czego w granicy z jej nieruchomością może zostać zalegalizowany budynek, którego kubatura i wygląd oddziałują w znaczny sposób na jej działkę, ograniczając jej zabudowę oraz naświetlenie. Wobec tego nieuzasadnione są twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postępowanie toczące się przed NSA I OSK 354/24 nie stanowi postawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca kwestionowała nadto zasadność ostatecznej decyzji Wójta Gminy Pabianice z 12 kwietnia 2021 r. wskazując na brak ustawowych przesłanek, określonych w art. 95 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazywała na wadliwe podjęcie tego rozstrzygnięcia w oparciu o dane ewidencji gruntów i budynków, mimo posiadanej przez organ wiedzy, co do tego, iż sporny budynek stanowi samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga I.K. zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych podkreślić należy, przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na nieruchomości położonej w K. 63 (działka ew. nr [...]), gmina P., do czasu zakończenia postępowania administracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanego skargą kasacyjną od wyroku z 4 października 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 31/23, w przedmiocie decyzji Wójta Gminy Pabianice z 12 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] w K. na działki nr [...] i [...]. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest zatem ustalenie, czy Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalno-gospodarczego i nakazał dalsze prowadzenie tego postępowania. Rozważania na tle tak zarysowanej kwestii spornej rozpocząć należy od przytoczenia przepisu, który stanowił podstawę prawną postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Stosownie zatem do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o którym mowa w ww. przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. "Zagadnienie wstępne" to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. "Zagadnienie wstępne" stanowi zatem kwestię o charakterze otwartym (tzn. nieprzesądzonym), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. (...) "Zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne" (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 1919/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a więc brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, a nie uniemożliwiać tylko wydanie decyzji o określonej treści - pozytywnej czy też negatywnej dla strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2024, sygn. akt II OSK 676/23 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "Związek pomiędzy postępowaniem a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Przesądzają o nim przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Organ administracji jest więc zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Mając na względzie przytoczone powyżej unormowania oraz zaistniały stan faktyczny stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podziela stanowisko ŁWINB, że sprawa w przedmiocie podziału nieruchomości nie jest w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym obligującym organ do zawieszenia postępowania. Wynik postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 354/24 w żaden sposób nie warunkuje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Fakt nierozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z 16 lutego 2024 r., II SA/Łd 31/23, w przedmiocie podziału nieruchomości nie tamuje postępowania w sprawie legalizacji samowoli. Nie ma bowiem żadnych przeszkód do wydania decyzji, czy to pozytywnej czy negatywnej. Oczywiście Sąd zauważa, że zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy podział nieruchomości doprowadził do sytuacji, że legalizacja samowoli budowlanej stała się możliwa z uwagi na jej zgodność z planem miejscowym. Zdaniem skarżącej przed podziałem legalizacja, jako niezgodna z planem, była niedopuszczalna. Jednak, co już zostało wyżej powiedziane decyzja w sprawie legalizacji spornej samowoli, czy w sprawie rozbiórki jest możliwa do wydania bez względu na wynik postępowania przed NSA w sprawie podziału nieruchomości. W tym momencie nie można zatem przesądzać, jakiej treści będzie decyzja kończąca postępowanie legalizacyjne, a jedynie czy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane. Tym bardziej, że sprawa przed NSA dotyczy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, a sama decyzja podziałowa póki co jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Warto również zauważyć, że w prawomocnym wyroku z 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 667/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić zapisy planu miejscowego, zgodnie z którymi dopuszczona została możliwość sytuowania nowej zabudowy w granicach z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 3 m "w sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem". Zatem Sąd uznał, że organ winien zbadać dopuszczalność legalizacji w kontekście istniejącego zabudowania, a nie w związku z podziałem nieruchomości (decyzja podziałowa została załączona do akt sądowych, a więc już istniała w dacie orzekania). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc