II SA/Łd 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Czastary z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XIII/81/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czastary 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czastary, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. E.S. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2010) poprzez zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe, podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada, 2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok, 3) art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w C. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. W załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy C., w przepisie § 1 ust. 1 ustanowiono prowadzenie selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości wskazanych w punktach od 1 do 11 frakcji odpadów komunalnych tj. papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte bateria i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Wśród wskazanych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust 2 pkt 1 lit a) ustawy odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Uchwałą nr [...] z dnia [...] roku Rada Gminy C. zmieniła brzmienie § 1 ust. 1 załącznika do uchwały, ustanawiając prowadzenie selektywnego zbierania, odbierania i przyjmowania od właścicieli nieruchomości następujących 5 frakcji odpadów komunalnych tj. papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne i odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. W zmienionej uchwale nadal zabrakło jednego z rodzaju wskazanych ustawa odpadów tj. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Tym samym organ uchwałodawczy nie zrealizował nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa. Ponadto, w § 6 ust 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazano, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Rada gminy przekroczyła w tym zakresie delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawodawca nie zawarł. W § 10 ust. 2 załącznika do uchwały, wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Zdaniem Prokuratora nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy i kagańca. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała po jej uchwaleniu została przekazana, w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewodzie [...], który działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy nie stwierdził wad prawnych podjętej przez Radę Gminy w C. uchwały nr [...], co skutkowało ogłoszeniem tejże uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2016, poz. [...]. W okresie jednego roku od daty uchwalenia uchwały organ nadzoru nie kwestionował również przedmiotowej uchwały w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w dniu [...] r. Rada Gminy w C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia 2 listopada 2018 r. pod pozycją [...] i weszła w życie z dniem 16 listopada 2018 r. W dacie wpływu skargi Prokuratora Rejonowego kwestionowany zapis w § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie funkcjonował w obrocie prawym od dnia 16 listopada 2018 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, skarga Prokuratora Rejonowego w W. w zakresie zaskarżenia przepisu prawa miejscowego nie obowiązującego w dacie złożenia skargi nie powinna być uwzględniona. Organ podkreślił, że w znowelizowanym § 1 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] dodano, zgodnie z którym prowadzenie selektywne zbieranie, odbieranie lub przyjmowanie od właścicieli nieruchomości dotyczyć będzie następujących frakcji: 1) papier; 2) szkło; 3) metale; 4) tworzywa sztuczne; 5) odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Nowelizując zaskarżoną uchwałę Nr [...] Rada Gminy dodała do załącznika uchwały § 5a, gdzie określając kolory pojemników Rada Gminy wskazała, że w pojemnikach o kolorze żółtym zbierać należy poza innymi opakowania wielomateriałowe. Zapisy zawarte w uchwale nr [...] są zgodne z § 3 i § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019r. poz. 2028). Powyższe rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 lipca 2017 roku, a więc nie obowiązywało w dacie podjęcia przez Radę Gminy w C. zaskarżonej uchwały. Rada Gminy stwierdziła także, że przyjmując zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej zapisu zawartego w § 6 ust. 3 Regulaminu opierała się nie tylko na brzmieniu przepisów zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale również i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nakładając obowiązek cyklicznego dezynfekowania i mycia urządzeń do gromadzenia odpadów w określonych odstępach czasu Rada Gminy nie przekracza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z całą pewnością bowiem nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia tych urządzeń stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem. Co więcej, zdaniem Rady Gminy, przyjmując zapis zawarty w § 10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Normą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wymieniony art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminach ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w miejscach publicznych, a więc publicznie dostępnych, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Zdaniem organu każdy ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. Smycz, jak i kaganiec nie zalicza się natomiast do uwięzi. W opinii organu wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy nie przysparza mu cierpienia, nie uszkadza mu ciała. Sam fakt założenia kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem. W § 10 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. Rada Gminy w C. wprowadziła również wyjątki od obowiązku wprowadzania psów w miejsca publiczne. Wymogu określonego uchwałą nie stosuje się ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia lub cechy anatomiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z kolei z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim Regulamin nie przewiduje wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Podkreślić bowiem należy, niezależnie od późniejszej zmiany kwestionowanego zapisu, że w dacie uchwalania Regulaminu ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywała obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Obowiązek ten został nałożony na gminy dopiero ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 września 2019 r. (Dz. U. z 2019r. poz. 1589), przy czym rada gminy została zobowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 września 2020 r. Tym samym Radzie Gminy nie sposób zarzucić zaniechania uregulowania wspomnianej kwestii skoro w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały brak było ustawowego wymogu w tym zakresie. Nie jest też zasadny zarzut niezgodności z prawem tj. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zapisu zawartego w § 10 ust. 2 uchwały. W unormowaniu tym wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA). Regulacja § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, przewidując takie wyjątki, mieści się zatem w delegacji ustawowej, nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Za zasadny natomiast uznać należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przy wprowadzeniu zapisu zawartego w § 6 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zakwestionowana regulacja stanowi, że "pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok". Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej, Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Z kolei wykroczenie przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oznacza, że § 6 ust. 3 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 3 Regulaminu stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały. W pozostałej części, wobec bezzasadności kolejnych zarzutów skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.. E.S. ----------------------- 7