II SA/Łd 420/16

Dnia 27 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku sprawy ze skarg E. M. i I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: a) I. R. kwotę 500 (pięćset) złotych; b) E. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.),powoływanej dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania I i M małż R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. 402 położonej w miejscowości [...] 39, gmina R. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie przedmiotowej inwestycji prowadzone było postępowanie przed organem wojewódzkim. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], z dnia [...], nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. i M. R. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 402 w miejscowości [...] 39, gm. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 700/14, uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...]. Po otrzymaniu ww. wyroku Starosta [...], postanowieniem z dnia [...], znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, stwierdzonych w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Termin ten został, na prośbę inwestorów, przedłużony postanowieniem z [...], znak: [...]. Pismem z dnia 29 stycznia 2016r. I. i M. małż. R. poinformowali organ I instancji, że rezygnują z "...usunięcia wymienionych nieprawidłowości...". Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), wobec nieusunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w określonym w postanowieniu terminie. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji w całości uważając, że postanowienie, którym nałożono obowiązki usunięcia nieprawidłowości nie ma podstaw prawnych bowiem odnosi się do postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, a ich inwestycja jest: "...w stanie surowym zamkniętym..." Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] niewłaściwie poprowadził postępowanie. W sytuacji bowiem, gdy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2015r., uchylającym obie decyzje w sprawie, w obrocie prawnym pozostał wniosek inwestorów z 19 listopada 2013r. Starosta, mając wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie tych decyzji winien zakończyć postępowanie decyzją umarzającą postępowanie z tego wniosku, uzasadniając decyzję faktem, iż roboty budowlane zostały już rozpoczęte. W rozumieniu przepisów prawa budowlanego inwestycja jest formalnie zakończona jeśli została oddana do użytkowania. Przedmiotowa inwestycja nie została zgłoszona do użytkowania. Inwestorzy prowadzili prace budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Po uchyleniu decyzji nie można zatem mówić o samowoli budowlanej, jednak inwestorzy winni mieć możliwość dokończenia budowy i zgłoszenia jej do użytkowania, powinni zatem posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji inwestorzy winni wystąpić do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę, na podstawie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wobec podjętego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z wniosku z dnia 19 listopada 2013r. organ II instancji nie odniósł się do skierowanego do Starosty [...], pisma E. M. z 29 lutego 2016r., którego kserokopię przekazał Starosta [...] w dniu 11 marca 2016r. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyły E. M., której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 420/16 oraz I. R., której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 421/16. E. M. podniosła, że zaskarżona decyzja została podjęta niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Odwołując się do treści art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżąca stwierdziła, że uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne, niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (w trakcie realizacji budowy obiektu budowlanego, czy w przypadku faktycznego wykonania wszystkich robót budowlanych). Zdaniem skarżącej, z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane inwestycja jest formalnie zakończona, jeżeli została oddana do użytkowania. Tym samym, inwestycja może zostać zakończona - przez oddanie do użytkowania wyłącznie wtedy, gdy inwestor uzyska nową decyzję o pozwoleniu na budowę, której wydanie należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu, postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może zostać uznane jako bezprzedmiotowe. Skarżąca dodała, że organ nadzoru budowlanego może skutecznie przyjąć zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji w konkretnych przypadkach nową decyzję o pozwoleniu na budowę może wydać wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej, niezależnie od tego czy roboty zostały zrealizowane częściowo czy faktycznie wykonane. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie konieczne jest uzyskanie przez inwestora nowego pozwolenia na budowę. Dlatego też postępowanie powinno być dalej prowadzone. Na tej podstawie E. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź jej zmianę. Z kolei I. R. zarzuciła w swojej skardze naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca przedstawiła w skrócie dotychczasowe postępowanie administracyjne, dotyczące spornej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i podniosła, że "fundamentem" dla wykonanej na dzień dzisiejszy w stanie surowym zamkniętym nadbudowy są ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez jej rodziców w latach 1966-1969. Jej zdaniem, zatwierdzony projekt budowlany nadbudowy ww. budynku jest zgodny z uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów [...] i Ł. w gminie R.. W ocenie skarżącej, argumenty o nieprawidłowości, kierowane przez E. M. dotyczą głównie wysokości budynku po nadbudowie oraz niezachowania odległości od jej granicy. Sprawę wysokości budynku i ewentualnego zacieniania rozstrzygnęła opinia przedłożona przez kierownika budowy, z kolei do odległości (w prowadzonym rozgraniczeniu) odnosi się ostatnie pismo Starosty [...] znak: [...] z dnia 18 kwietnia 2016r., które informuje m.in. iż "zwróciło geodecie R. P. operat z rozgraniczenia nieruchomości położonych we wsi [...] gmina R. działki 399, 402, 253, 603 w dniu 21.12.2015 r., który przeszedł weryfikację w tut. wydziale i uzyskał negatywny wynik (...)". I. R. stwierdziła zatem, że zarzuty, dotyczące wysokości budynku po nadbudowie, odległości od granicy czy ewentualnego zacienienia należy uznać za niezasadne. Skarżąca podniosła także, że dotychczas poniosła znaczne wydatki na prowadzenie inwestycji, sięgające kwoty kilkudziesięciu tysięcy złotych. Jej zdaniem, na obecnym etapie można nałożyć kaucję zabezpieczającą "na zaspokojenie roszczeń inwestora", bowiem nie dopuści ona do "utraty poniesionych dotychczas nakładów finansowych". Skarżąca zarzuciła także organowi II instancji niewłaściwą interpretację art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że nie nastąpiła przerwa w budowie, która przekraczałaby 3 lata. Przytoczyła również orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujących na właściwość organu do zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Na tej podstawie I. R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o ich oddalenie. Uczestnik postępowania M. R. wniósł o oddalenie skargi E. M., przyłączając się jednocześnie do skargi I R. Postanowieniem z dnia [...] połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E. M. i I R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U z 2016r., poz.718 ze zm.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło też do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie niespornym pozostaje, że inwestorzy rozpoczęli budowę w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 700/14. W sformułowanych w uzasadnieniu wspomnianego wyroku wytycznych wskazano obowiązki organów architektoniczno – budowlanych ponownie rozpoznających sprawę, w tym odnoszące się do zakresu wniosku, kompletności projektu (zacieniania i nasłonecznienia budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce) oraz odległości budynku inwestorów od granicy działki i budynków, znajdujących się na działce sąsiedniej. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania pozostają natomiast w ścisłym, immanentnym związku z dokonaną oceną prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w kontrolowanej sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości, wytyczając kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473) W rozpoznawanej sprawie, po dacie wyrokowania zmieniły się okoliczności faktyczne w związku z ustaleniem, że inwestorzy rozpoczęli budowę oraz prawne, z uwagi na zmianę ustawy Prawo budowalne, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz o niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015r. Przepis przejściowy art. 6 ustawy nowelizującej przewiduje, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.1). Do spraw o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, oraz przebudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, na wniosek inwestora, złożony najpóźniej w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy (ust.2). Jak wynika z analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy inwestorzy nie złożyli wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 2. Do rozważenia pozostała zatem kwestia stosowania przepisów ustawy w wersji znowelizowanej, z uwagi na to, że postępowanie w sprawie zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia [...], która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015r., prawomocnym od dnia 1 sierpnia 2015r. W dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (28 czerwca 2015r.), postępowanie było zatem ostatecznie zakończone (wyrok uprawomocnił się po dacie jej wejścia w życie, zaś fakt nieprawomocnego uchylenia decyzji rodził jedynie skutki w zakresie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się orzeczenia art. 152 p.p.s.a.), co uzasadnia stosowanie ustawy Prawo budowalne w brzmieniu po nowelizacji. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu nie wyklucza natomiast orzekania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona. Cytowany przepis przewiduje wydanie w takim przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które pozwoli na rozpoczęcie lub wznowienie budowy. Jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 36 a ust. 2 powołanej ustawy, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych, o której mowa w art. 51 ust. 4. (ust.3) Należy zatem wyraźnie rozróżnić sytuację, w której inwestor budowy nie rozpoczął, albo wprawdzie ją rozpoczął, ale roboty budowlane wykonywał zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, o czym świadczy treść art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy in fine, od sytuacji w której roboty budowlane były rozpoczęte, ale wykonywane były niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanych i miały charakter odstępstwa istotnego, na co wyraźnie wskazuje art. 37 ust. 3 ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie przeważało wprawdzie stanowisko, że rozpoczęcie robót budowanych, co do zasady wykluczało możliwość udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże aktualne brzmienie przepisu art. 37 ust. 2 możliwość taką expressis verbis przewiduje we wskazanych w tym przepisie sytuacjach. Przy takim założeniu, wydaje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może również prowadzić postępowanie w zakresie uzupełnienia, czy poprawienia pierwotnego projektu budowlanego, którego wady stały się podstawą do uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej ten projekt, bądź stwierdzenia jej nieważności. Z akt sprawy nie wynika, by inwestorom można było zarzucić, że dopuścili się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Stąd należy wyprowadzić wniosek, że starosta miał prawo procedować w przedmiocie pozwolenia na budowę, które stanowiłoby dla inwestorów podstawę do wznowienia robót. Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, że procedowanie to winno być poprzedzone nowym wnioskiem inwestorów, "złożonym w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowalnego". Po pierwsze bowiem, wobec uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, aktualny i wciąż nierozpoznany pozostaje pierwotny wniosek inwestorów w tym zakresie, zaś postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, co wyżej akcentowano, nie pozostaje bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Po wtóre: brak jest podstaw do różnicowania sytuacji inwestorów w zależności od tego jedynie czy inwestycja została rozpoczęta. Nieracjonalne byłoby natomiast oczekiwanie nowego wniosku od inwestora, który do daty wyeliminowania decyzji pozwoleniowej z obrotu prawnego, nie przystąpił do realizacji budowy. Trafna jest przeto konkluzja, że w warunkach określonych w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowalne do orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy jest organ administracji architektoniczno – budowalnej w oparciu o pierwotnie złożony wniosek o pozwolenie na budowę. W toku tego postępowania organ winien natomiast dokonać jego analizy wraz dokumentacją projektową doń załączoną a w zależności od przyczyn wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podjąć określone kroki w kierunku ewentualnej konwalidacji dostrzeżonych wad, bez potrzeby wszczynania nowego postępowania o pozwolenie na budowę. Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie związku z rozpoczęciem robót budowlanych, uznać należy zatem za nieprawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi I. R. wskazać natomiast należy, że kwestia nieprawidłowości dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę została przesądzona w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2015r. Okoliczność zaś, że inwestorzy ponieśli nakłady finansowe realizując inwestycję, pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prowadzenie bowiem inwestycji w oparciu o decyzję ostateczną lecz nieprawomocną (wobec jej zaskarżenia do sądu administracyjnego) każdorazowo jest ryzykiem inwestora. Zarzuty dotyczące "kaucji na zaspokojenie roszczeń inwestora" czy też organu właściwego do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., wymykają się natomiast merytorycznej ocenie, bowiem pozostają oderwane od stanu faktycznego w kontrolowanym postępowaniu. Art. 155 k.p.a. nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania na żadnym jej etapie, zaś kaucja na zaspokojenie roszczeń inwestora przewidziana jest przez przepis art. 35a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę po wniesieniu skargi. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie pozwoleniowe, zaś inwestor nie legitymuje się aktualnie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonym wpisom sądowym od skarg, zaś w przypadku skarżącej E. M. także kosztów zastępstwa adwokackiego. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie, uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne jak również poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 700/14. MR