II SA/Łd 422/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie NSA Janusz Nowacki, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystentka Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3 II SA/Łd 422/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania . Organ ustalił, że w dniu 14 stycznia 2003 r do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. wpłynęło odwołanie A. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29.12.2000 r. w wysokości 536,10zł miesięcznie. Wraz z odwołaniem A. W. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, że w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które muszą wystąpić łącznie: 1/ osoba zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy , 2/ złoży prośbę ( wniosek ) o przywrócenie terminu, 3/ prośba o przywrócenie terminu zostanie wniesiona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 4/ jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin. Wojewoda [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż A. W. zapoznała się z treścią decyzji Starosty Powiatu [...] i potwierdziła osobiście jej odbiór w dniu 12 stycznia 2001 r . Mimo wyraźnego pouczenia o trybie i 14 -dniowym terminie do zaskarżenia tej decyzji, A. W. dopiero w odwołaniu z dnia 14 stycznia 2003 r zakwestionowała jej zasadność. W tym dniu także złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania , ale we wniosku tym nie uprawdopodobniła , że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Organ odwoławczy stwierdził, że uprawdopodobnienie braku winy jest obowiązkiem strony, która winna wykazać, że mimo należytej staranności, z przyczyn od niej niezależnych, nie miała możliwości dokonania czynności procesowej. Taka sytuacja, w ocenie organu, nie miała miejsca , bowiem od dnia 29 grudnia 2000r. A. W. pobiera zasiłek przedemerytalny i regularnie zgłasza się do urzędu pracy celem złożenia wymaganych oświadczeń. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Podniosła, że wprawdzie decyzja wydana w jej sprawie [...] jest decyzją ostateczną, ale sprawa zakończona decyzją ostateczną może być rozpatrzona ponownie jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w kodeksie postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie lub zmianę takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności, wznowienie postępowania - w trybach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 145 i nast. K.p.a., art. 154, art. 155 , art. 156 i art. 162 k.p.a. Powołując się na treść art. 9 k.p.a. podniosła, że organ administracji, do którego składała pismo, nazwane z powodu nieznajomości przepisów “odwołaniem", nie poinformował jej, że decyzja w sprawie jest ostateczna i nie powinna wnosić odwołania jeżeli nie posiada dostatecznych powodów do przywrócenia terminu do jego wniesienia. Może natomiast wnosić o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania w trybach nadzwyczajnych. Zarzuciła ,że organ administracji, pomimo tego, że bardzo dobrze znał jej sprawę nie poinformował jej o żadnych innych możliwościach dochodzenia należnych jej praw. Wyjaśniła, że sprawa dotyczy przyznania jej zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zamiast 160 % i, że została zwolniona z pracy ze spółki “A" S.A. w Z. w wyniku zwolnienia grupowego w grudniu 2000 r. Spośród ponad 100 zwolnionych wówczas osób tylko 6 złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, który wydał korzystny dla nich wyrok. Po otrzymaniu tych wyroków we wrześniu 2002 r Starosta [...] zmienił decyzje w ich sprawach i przyznał prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej. Wcześniej pozostałe osoby były zapewniane przez Zakładową Organizację Związkową, że nie jest konieczne zarzucanie sądów sprawami , wystarczy uzyskanie korzystnych rozstrzygnięć w kilku przykładowych sprawach i organ administracji zmieni stanowisko w stosunku do pozostałych. Skarżąca twierdzi, że po zmianach decyzji w tych sprawach , w których wydawał wyrok NSA, zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej i uzyskała od niego informację, że decyzje co do reszty uprawnionych nie zostaną zmienione . Wyjaśniła też, że na spotkaniu osób uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego ( które nabyły uprawnienia w grudniu 2000 r) pracownicy powiatowego urzędu pracy podkreślali ponownie, że wyroki dotyczą spraw indywidualnych i jeżeli niektórzy nabędą prawo do zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości to “ mają szczęście". Zdaniem skarżącej , organ powinien rozważyć, czy jej pisma z dnia 14 stycznia 2003 r nie potraktować jako podania o wznowienie postępowania . Wyjaśniła, że o tym, iż organ administracji podjął decyzję na korzyść kilku wybranych osób i nie zmienił decyzji co do reszty uprawnionych dowiedziała się w marcu 2003 r. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...]i rozpatrzenie jej pisma jako wniosku o wznowienie postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Podkreślał, że treść pism złożonych przez skarżącą jest jasna , gdyż skarżąca stwierdza jednoznacznie, że jej pismo z dnia 14 stycznia 2003 r jest odwołaniem od decyzji. Brak natomiast podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania , bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w dniu 14 stycznia 2003 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. wpłynęły dwa pisma skarżącej. W pierwszym z nich skarżąca zwraca się “ z prośbą o zmianę decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...]. nr decyzji [...]", a w drugim zwraca się “o przywrócenie terminu odwołania od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w Z.". Kolejnym pismem, które znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych jest oświadczenie z dnia 24 stycznia 2003r podpisane przez skarżącą, stwierdzające, że jej pismo złożone w Powiatowym Urzędzie Pracy dnia 14 stycznia 2003 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...]. w sprawie przyznania prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% a nie 120 % kwoty zasiłku podstawowego. Oświadczenie to ma formę gotowego druku, na którym w wolne miejsce wpisuje się dane osoby , datę i bliższe oznaczenie pisma , którego oświadczenie dotyczy. Z akt administracyjnych nie wynika, kiedy oświadczenie to zostało złożone do akt sprawy i dlaczego. Brak bowiem w aktach adnotacji świadczących o wezwaniu skarżącej przez organ do wyjaśnienia , z jakim żądaniem wystąpiła w piśmie z dnia 14 stycznia 2003 r. W swojej skardze A. W. podała, że po uzyskaniu informacji o treści wyroków NSA zwróciła się Kierownika PUP o przyznanie zasiłku w podwyższonej wysokości, ale w aktach brak jest pisma takiej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270). W myśl art. 97 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy ( p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji (postanowienia), tj. czy nie narusza ona prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły prawa procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wskazanym w cytowanym przepisie, Sąd może wydać jedno ze wskazanych tam rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 134 § 1p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie wszystkie argumenty zawarte w skardze można podzielić. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin ( art. 58 § 2 k.p.a.). Tak jak wskazał organ w uzasadnieniu swojego postanowienia, w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały więc ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić kumulatywnie: 1/ wniesienie prośby do przywrócenie terminu, 2/ dochowanie 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, 3/ uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, 4/ dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Zanim jednak organ administracji przystąpi do oceny, czy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu, winien sprawdzić czy dopełniona została czynność , której dotyczy prośba , jaka była przyczyna uchybienia terminu, kiedy przyczyna ta ustała i czy strona zachowała 7- dniowy termin do złożenia wniosku. Niezachowanie 7- dniowego ( nieprzywracalnego ) terminu do złożenia prośby ( wniosku ) o przywrócenie terminu skutkować będzie wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. W rozpoznawanej sprawie, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przesłanka ta nie była przedmiotem badania i oceny przez organ, co stanowi naruszenie przepisu art. 58 § 2 k.p.a.. Powyższe rozważania będą miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o ile pisma złożone przez skarżącą w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 14 stycznia 2003 r stanowiły, tak jak to przyjął Wojewoda [...], odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] i prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Swoje stanowisko, że treść pism skarżącej była jednoznaczna, organ opiera na jej oświadczeniu z dnia 24 stycznia 2003 r., które jak już wskazywano wyżej, ma formę gotowego druku, z wolnymi miejscami na datę i numer decyzji i dane osoby składającej oświadczenie. Nie wiadomo, czy skarżąca złożyła je z własnej inicjatywy , czy na wezwanie organu. Z akt nie wynika także, czy i jakich pouczeń udzielono skarżącej w związku z wniesionymi przez nią pismami. W tym zakresie należy podzielić zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przez Wojewodę [...] art. 9 k.p.a. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada udzielania informacji, realizowana przez organ wobec stron oznacza, że “ powinny one uzyskać informację faktyczną i prawną dotyczącą rozstrzyganej sprawy oraz powinny być ustrzeżone od błędów wynikających z nieznajomości prawa, które mogłyby narazić je na szkodę" (B. Adamiak i J. Borkowski “Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2002 str. 165). W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92 Sąd Najwyższy przyjął, że: “Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji , szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza ( lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami" ( POP 1993/4/68 ). W rozpoznawanej sprawie, organy administracji nie zrealizowały wobec skarżącej obowiązku wynikającego z przytoczonego i omówionego wyżej przepisu. Z załączonych akt sprawy nie wynika, aby skarżącej udzielono jakichkolwiek pouczeń dotyczących jej sytuacji prawnej. Skarżąca trafnie podnosi, że po złożeniu przez nią pism w dniu 14 stycznia 2003 r. organ winien rozważyć, jakie w zaistniałej sytuacji( przynajmniej teoretycznie), istnieją prawne możliwości wzruszenia lub zmiany decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej . Następnie poinformować ją o tych możliwościach i wymaganiach jakie są z nimi związane (tj. przesłankach, jakie muszą być spełnione) , tak aby mogła ocenić, z jakiego środka prawnego chce skorzystać i jakie ryzyko ( w sferze uprawnień ) w związku z tym poniesie. Pouczenia takiego brak jest w aktach sprawy. Zarzut jest tym bardziej uzasadniony, że w piśmie z dnia 14 stycznia 2003 r. , ostatecznie potraktowanym przez organ jako “odwołanie" od decyzji z [...], sformułowanie “odwołanie" nie zostało użyte. W pierwszym zdaniu tego pisma skarżąca “ zwraca się z prośbą o zmianę decyzji Powiatowego Urzędu Pracy/.../", a następnie merytorycznie uzasadnia tę prośbę. Treść pisma mogła więc wskazywać także np. na zamiar wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Ponieważ w ocenie Sądu, mogły istnieć w sprawie wątpliwości, jaka jest rzeczywista treść pisma złożonego przez skarżącą , a jednocześnie organ nie udzielił skarżącej wszystkich niezbędnych informacji i pouczeń, przyjęcie jako wiążącego w tym zakresie oświadczenia z dnia 24 stycznia 2003 r. i wydanie zaskarżonego postanowienia, nie mogło być uznane za zgodne z prawem. Takie działanie naruszało zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym , w szczególności określone w art. 7,8,9 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, po wcześniejszym pouczeniu skarżącej w trybie art. 9 k.p.a. , winien ustalić jaki skutek skarżąca chciała uzyskać składając pisma w dniu 14 stycznia 2003r. i w zależności od wyniku tych ustaleń podejmie dalsze czynności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.s.a. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności , orzekanie w trybie art. 152 p.s.a . o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za bezprzedmiotowe.