II SA/Łd 423/04

Dnia 2 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi G., E. i A. S., K. Cz. oraz M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia 1. oddala skargę; 2. odrzuca skargę A. S.. II SA/Łd 423/04 U Z A S A D N I E N I E Podaniem z dnia 8 marca 2001 r. G. S., M. K. i K. Cz. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o zwrot części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A o powierzchni 0,5045 ha, względnie o przyznanie, nieruchomości zamiennej lub wypłacenie odszkodowania w wysokości 112.958 zł za szkodę poniesioną wskutek bezprawnej sprzedaży ich gruntu. Ponadto w piśmie z dnia 27 marca 2001 r. strony zakwestionowały zaświadczenie Urzędu Powiatowego - Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Powiatu [...] z dnia [...], stwierdzające, że cała nieruchomość o pow. 5.4442 ha, w skład której wchodziła ich część gruntu o powierzchni 0,5045 ha, jest własnością Skarbu Państwa. Kwestionując owe zaświadczenie wnioskodawczynie zgłosiły jednocześnie prośbę o "ustosunkowanie się do tego dokumentu oraz o skorygowanie obszaru zawartego w tym zaświadczeniu". Postanowieniem z dnia [...], znak [...], Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej odmówił zmiany przedmiotowego zaświadczenia z dnia [...], znak: [...], stwierdzającego, że nieruchomość rolna Nr [...] o pow. 5,4442 ha oznaczona na mapie z dnia 27 października 1967 r. nr ew. 197/8/150/67, położona we wsi A, gm. A, jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. l lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13) i nie posiada urządzonej księgi wieczystej. W motywach swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż powyższe zaświadczenie zostało wydane prawidłowo i nie ma uzasadnionej podstawy do jego zmiany. Zażalenie na wskazane powyżej postanowienie złożyły wnioskodawczynie, a nadto żona zmarłego J. S. - E. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zaświadczenia w części dotyczącej gruntu wyszczególnionego w zaświadczeniu o pow. 0,5045 ha. Wskazały przy tym, iż J. i G. S. całość gospodarstwa, w tym wskazaną wyżej działkę, nabyli od B. Sz. aktem notarialnym z dnia [...] Oświadczyły przy tym, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż całe gospodarstwo po E. P. w 1947 r. przeszło na własność Skarbu Państwa i że na wniosek Starostwa Powiatowego z dnia 3 stycznia 1950 r. założono księgę wieczystą na obszar 4,64 ha, a więc i na powierzchnię 0,5045 ha. Stąd też ich zdaniem nie było podstaw, aby wystawiać drugie zaświadczenie w 1974 r. Wskazały również, iż w ich ocenie błędem było wpisywanie obszaru 0,5045 ha do drugiej księgi wieczystej KW nr [...], gdyż był to grunt w dalszym ciągu prywatny i w tym czasie figurował w księdze wieczystej KW nr [...] na nazwisko J. i G. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], [...], uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak [...], i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii charakteru spornego zaświadczenia wyjaśnił, iż stwierdza ono, że nieruchomość rolna Nr [...] o pow. 5,4442 ha oznaczona na mapie z dnia 27 października 1967 r. nr ew. [...] położona we wsi A gm. A jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. l lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13) i nie posiada urządzonej księgi wieczystej. Postanowienie tego rodzaju - zgodnie z art. l ust. l dekretu z dnia 8 sierpnia o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) - było wydawane przez starostę i stanowiło tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej. Dotyczyło to nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233), a zatem nieruchomości: 1) będących własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej, 2) będących własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50), 3) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn, 4) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły niezwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż przejęcie powyższych nieruchomości ziemskich, następowało z mocy samego dekretu, a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie zaświadczenia, wydawanego na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oraz art. l ust. l dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Te zaświadczenia nie miały charakteru decyzji administracyjnej. I w takim też celu zostało wydane zaświadczenie sporne w przedmiotowej sprawie. Wydał je bowiem starosta w celu wpisania przejętej nieruchomości do księgi hipotecznej. Ponadto organ II instancji podniósł, iż w przepisach działu VII k.p.a. regulującego wydawanie zaświadczeń, brak unormowania mogącego stanowić podstawę prawną zmiany zaświadczenia. Mowa w nich bowiem wyłącznie o wydaniu zaświadczenia na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § l k.p.a.), o odmowie wydania zaświadczenia i odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219). Oznacza to więc, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i jako takie podlega uchyleniu, zaś postępowanie I-instancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo bezprzedmiotowość postępowania I instancji wynika z faktu, iż wniosek o korektę zaświadczenia złożyły osoby, które nie występowały o wydanie zaświadczenia. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie wnieśli G. S., E. S., K. Cz., M. K. oraz A. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zalecenie organowi I instancji naprawienia błędu oraz wypłatę odszkodowania lub zwrotu niesłusznie zabranego gruntu, skarżący wywiedli jak w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosło o oddalenie wniesionej skargi, za wyjątkiem skargi A. S., względem której organ odwoławczy wnioskował o odrzucenie jako niedopuszczalnej, bowiem przed jej wniesieniem A. S. nie wyczerpał środków zaskarżenia. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącej K. Cz. wyjaśnił, iż A. S. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie składał zażalenia na postanowienie organu I instancji. Strona skarżąca wyjaśniła też, że nie ma podstaw stanowisko organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu postanowienia tego organu z dnia [...], iż żądanie zawarte w piśmie z dnia 8 marca 2001 r. zostało ograniczone do oceny prawidłowości spornego zaświadczenia z 1974 r. Jej zdaniem odmowa zmiany tego zaświadczenia jest równoznaczna z odmową rozpoznania głównych żądań dotyczących spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jednakże tytułem wstępu podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazanego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Zgodnie z art. 219 tej ustawy, odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Oceniając zaskarżone postanowienie z perspektywy powyższego przepisu, stwierdzić przyjdzie, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że postanowienie Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o odmowie zmiany przedmiotowego zaświadczenia z dnia [...], znak: [...], wydane zostało bez podstawy prawnej. Wszakże w świetle powyższego przepisu kompetencje organu orzekającego zostały ograniczone jedynie do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, w żadnej zaś mierze przepis ten nie upoważniał organu orzekającego do odmowy zmiany spornego zaświadczenia. Stąd też w ocenie Sądu organ ten prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane bez podstawy prawnej i umorzył postępowanie I instancji. Brak bowiem przepisu umożliwiającego zmianę powyższego zaświadczenia czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie owej zmiany. Wyjaśnić przy tym należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane także na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine w związku z art. 144 kpa. Stosownie do powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchylając zaskarżone postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji. Nie ma przy tym wątpliwości, że przedmiotowe zaświadczenie nie miało charakteru decyzji administracyjnej i służyło do dokonania wpisu w księdze hipotecznej. Jak stwierdził bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 1983 r., (III RN 165/98; pub. OSNP 2000, nr 3, poz. 90), przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn. tekst: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) następowało z mocy samego dekretu, a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), które nie miało charakteru decyzji administracyjnej (art. 68 i następne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. RP Nr 36, poz. 341 ze zm.) Podkreślić przy tym należy, iż do zaświadczenia nie mają zastosowania przepisy kpa, dotyczące zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zaświadczenie jest bowiem pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej kwestii, lecz jest tylko urzędowym stwierdzeniem pewnych znanych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie zatem nie tworzy, nie uchyla i nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Przepisy prawne nie wprowadzają do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń pojęcia strony, a podmiot żądający wydania zaświadczenia nosi miano osoby ubiegającej się o zaświadczenie (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r. sygn. akt: I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Wobec faktu braku podstawy prawnej umożliwiającej zmianę spornego zaświadczenia uznać więc należało, iż w sprawie niniejszej bezspornie wystąpiły przesłanki niezbędne do wydania rozstrzygnięcia odwoławczego w trybie określonym w wyżej powołanym art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, na podstawie art. 151 upsa orzekł, jak w pkt. 1 wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż A. S. nie składał podania wszczynającego postępowanie pierwszej instancji, a następnie zażalenia na postanowienie organu I instancji, wniesioną przez niego skargę Sąd odrzucił jako niedopuszczalną, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 upsa. Dodatkowo stwierdzić należy, iż w świetle wyjaśnień strony skarżącej, złożonych podczas rozprawy przed Sądem w dniu 2 czerwca 2005 r. nadal aktualne pozostają żądania skarżących, zawarte w podaniu z dnia 8 marca 2001 r. o zwrot części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A o powierzchni 0,5045 ha, względnie o przyznanie nieruchomości zamiennej lub wypłacenie odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek bezprawnej sprzedaży ich gruntu, które dotychczas nie zostały rozpatrzone przez właściwy organ administracji publicznej.