II SA/Łd 424/08

Dnia 30 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał J. W. następujące świadczenia rodzinne: - zasiłek rodzinny na dziecko E. W. w wysokości 48 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.; - zasiłek rodzinny na dziecko P. W. w wysokości 48 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P. W. w wysokości 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przyznania świadczeń i orzekł o przyznaniu J. W. zasiłku rodzinnego na dzieci: E. W. i P. W. na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 lipca 2007 r. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P. W. na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 1 lipca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w dniu 3 września 2007 r. J. W. złożyła pisemne oświadczenie, iż od dnia 2 lipca 2007 r. zmieniła adres zamieszkania na: Z. ul. A 11. Mając na względzie, iż organem właściwym do przyznania świadczeń jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, organ uznał, że przyznane świadczenia nie przysługują odpowiednio od dnia 2 lipca 2007 r. oraz 1 sierpnia 2007 r. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] nr [...] wniosek J. W. przekazano zgodnie z właściwością do rozpoznania Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z.. Powyższe rozstrzygnięcia nie zostały przez stronę zaskarżone, wobec czego stały się ostateczne. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego pobranego w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 96 zł oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego, pobranego w okresie od 2 lipca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 786,60 zł, co łącznie z odsetkami stanowi kwotę 938,60 zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. wskazała, że od 2 lipca 2007 r. była wprawdzie zameldowana w Z., ale faktycznie do końca sierpnia zamieszkiwała w Ł.. Złożone przez nią oświadczenie odnośnie zamieszkiwania w Z. od dnia 2 lipca 2007 r. było pomyłkowe. Dopiero po przeprowadzce do Z. 1 września 2007r. zaczęła starać się o świadczenia rodzinne w nowym miejscu zamieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust.1 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 732 ze zm.) osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do treści ust. 2 tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się: 1. świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2. świadczenie rodzinne przyznane i wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, 3. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji przepisów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 11 ustawy, organem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia lub otrzymującej świadczenia. W myśl powołanego przepisu Prezydent Miasta Ł. jest więc organem właściwym do ustalenia i wypłaty świadczeń osobom zamieszkującym na terenie Ł.. Mając na uwadze treść powyższych regulacji organ ten wskazał, że z dniem 2 lipca 2007 r. strona zmieniła miejsce zamieszkania, co powoduje, że Prezydent Miasta Ł. przestał być organem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych na rzecz J. W.. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w dniu 3 września 2007 r. J. W. złożyła własnoręcznie podpisane oświadczenie, w którym stwierdziła, iż zamieszkuje w Z. od dnia 2 lipca 2007 r. Oświadczenie to nie było następnie przez stronę kwestionowane, tak w toku postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji przyznającej świadczenia, jak i w toku obecnie prowadzonego postępowania. J. W. nie podważała też nigdy ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Kierując się powyższymi ustaleniami organ II instancji stwierdził, że wyjaśnienia złożone przez J. W. w odwołaniu od decyzji uznaje za niewiarygodne i sformułowane wyłącznie w celu uniknięcia konsekwencji niedopełnienia obowiązku powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o zmianie sytuacji osobistej strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ww. ustawy, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba pobierająca takie świadczenia zobowiązana jest do niezwłocznego poinformowania o tym organu wypłacającego świadczenie. O obowiązku powyższym J. W. powiadomiona była też w treści decyzji przyznającej świadczenia. Mając na względzie powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w cytowanym wyżej art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. świadczenia zostały pobrane pomimo ustania prawa do ich pobierania od Prezydenta Miasta Ł. zaś strona została prawidłowo pouczona zarówno o warunkach przyznania prawa do świadczeń, jak i o obowiązku informowania o wszelkich zmianach w swej sytuacji osobistej. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. przedstawiała okoliczności towarzyszące złożeniu oświadczenia z dnia 3 września 2007 roku. Podniosła przy tym, że o świadczenia rodzinne występowała w Z. z chwilą, gdy rzeczywiście tam się przeprowadziła. Z uwagi na fakt zamieszkiwania w Ł. pobierała jeszcze świadczenia do końca sierpnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 roku skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że jej wniosek o umorzenie należności z tytułu pobrania zasiłku, złożony na skutek informacji uzyskanych od organu I instancji, został rozstrzygnięty odmownie. Złożyła przy tym kserokopię decyzji z dnia [...] o odmowie umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 732 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Rodzaje nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zostały określone w ust. 2 powołanego artykułu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (ust. 2 pkt 1 powołanego artykułu). Powołany przepis warunkuje zatem prawidłowość decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia od wykazania przez organ orzekający spełnienia przez stronę określonych w nim przesłanek, a więc zbadania zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymania wypłaty tych świadczeń w całości lub w części oraz ustalenia faktu pouczenia strony o braku prawa do ich pobierania. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat postanowień przywołanego przepisu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że strona spełniała przesłanki warunkujące przyznanie jej świadczeń rodzinnych, co jednoznacznie potwierdził organ I instancji w decyzji z dnia [...] o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Poza sporem pozostaje przy tym okoliczność, że w dniu 3 września 2007 roku skarżąca złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że zamieszkuje w Z. od dnia 2 lipca 2007 roku. Nie budzi także wątpliwości kwestia pouczenia strony o obowiązku powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego (zmianach liczby członków rodziny, uzyskania dochodu lub "innych zmianach"). Analiza wyjaśnień strony dowodzi jednak, że skarżąca z braku dostatecznej wiedzy i rozeznania w kwestii prawidłowości wypełnienia druku "Oświadczenia" z dnia 3 września 2007 roku wskazała, że zamieszkuje w Z. od 2 lipca 2007 roku, podczas gdy w miejscowości tej była jedynie zameldowana i do czasu ukończenia remontu w mieszkaniu przy ul. A 11, nadal w okresie zasiłkowym wskazanym w decyzji z dnia [...] zamieszkiwała w Ł.. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia strony, organ odwoławczy opierając decyzję o zwrocie świadczeń na pierwszej z przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zaistnieniu okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń), w ocenie Sądu, nie wykazał dostatecznie, na jakiej podstawie zakwestionował wiarygodność tychże oświadczeń i przyjął, że są one sformułowane wyłącznie w celu uniknięcia konsekwencji niedopełnienia obowiązku powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o zmianie sytuacji osobistej strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku powzięcia wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w granicach wyznaczonych postanowieniami art. 136 k.p.a. Wyjaśnienie tych okoliczności niewątpliwie warunkowało prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, iż zakres uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego uregulowany został w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może: 1) utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy; 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji; 3) umorzyć postępowanie odwoławcze ( § 1 wskazanego artykułu ); 4) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( § 2 ww. artykułu ). W rozpoznawanej sprawie, przy braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony skorzystał z unormowania wskazanego w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zostało ono bowiem zastrzeżone dla sytuacji, gdy organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, a ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w rozumieniu art. 7 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co ze względu na podniesione w odwołaniu zarzuty niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu, poprzedzającym wydanie decyzji, było rozważenie możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów w tej sprawie. Sąd stwierdza ponadto, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996,s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16). Tymczasem, mimo podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, organ odwoławczy nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego. Ponadto w kontekście powyższych rozważań uwagę Sądu zwraca także kwestia należytego pouczenia strony o konieczności niezwłocznego powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego, a zatem kwestia wykazania przez organ, że strona była należycie pouczona o konieczności spełnienia tego obowiązku. Zawarta w formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego ogólna klauzula wyrażająca się w sformułowaniu: "w przypadku zmiany liczby członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku, zwłaszcza ukończenia przez dziecko 25 roku życia, osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia rodzinne" - w ocenie Sądu - precyzuje jedynie oczywiste zmiany w tym zakresie (takie jak: zmiana liczby członków, dochodu), w żadnej zaś mierze nie wskazuje, choćby przykładowo, na czym miałyby polegać "inne zmiany" i czy w katalogu tychże zmian mieści się również zmiana adresu zameldowania strony. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zmieniła adres zameldowania. Jednakże, w ocenie Sądu sam fakt zmiany adresu zameldowania nie pociągał za sobą utraty prawa do świadczeń rodzinnych. Skarżąca nadal spełniała przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto okolicznością poza sporem jest, iż skarżąca nie pobrała dwukrotnie świadczeń rodzinnych. W okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. pobierała świadczenia w Ł., a z chwilą zamieszkania w Z. podjęła inicjatywę w kwestii uzyskania tychże świadczeń w nowym miejscu zamieszkania. Całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości powoduje, że sprawa zwrotu świadczeń rodzinnych przez skarżącą nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. A.T.-P.