II SA/Łd 424/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny oddala skargę. LS II SA/Łd 424/17 Uzasadnienie Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. Burmistrz O. wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie nieruchomości położonych w O., oznaczonych jako działki nr: 148/1, 148/5, 157/1, 157/2, 157/3, 173/1, 173/2, 173/3, 173/5 o łącznej powierzchni 0,5618 ha, stanowiących współwłasność B. i Z. R., niezbędnych dla realizacji celu publicznego, jakim jest lokalizacja cmentarza komunalnego w O.. Decyzją z dnia [...]. Starosta O., na podstawie art. 115 ust. 4 i art. 116 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...]. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości. Organ I instancji uznał, że Burmistrz O., występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zakończył przedwcześnie rokowania, które obowiązany był przeprowadzić z właścicielem nieruchomości, stosownie do art. 114 ust. 1 u.g.n. Nieudokumentowanie przez Burmistrza O. obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnych rokowań oznacza niespełnienie wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Odwołanie od ww. decyzji złożył Burmistrz O., zarzucając jej naruszenie art. 114 ust. 1 u.g.n. W jego ocenie przeprowadzenie rokowań było udokumentowane, w ich trakcie podjęto wszelkie starania w celu doprowadzenia do zawarcia umowy kupna-sprzedaży, czy też zamiany. Właścicielom przedstawiono kilkukrotnie różne nieruchomości, które znajdowały się w gminnym zasobie i które mogłyby być przedmiotem zamiany. We wszystkich pismach - ofertach kierowanych do właściciela nieruchomości, zawarte były wszystkie istotne elementy przyszłej umowy, w szczególności cena oraz pozostałe kwestie niezbędne w sprawie. Strony nie doszły do porozumienia. Wyczerpane zostały wszelkie możliwości cywilnoprawne do zawarcia umowy nabycia nieruchomości. Decyzją z dnia [...]. Wojewoda Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że art. 114 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w art. 114 ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2). Wojewoda podkreślił, że rokowania stanowią element procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. W ustawie brak jest bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, ale przyjmuje się, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Są to czynności które należą do sfery cywilnoprawnej i pozostają poza zakresem uregulowań zawartych w k.p.a. Wskazując na przedstawioną przez Burmistrza O. dokumentację z przebiegu rokowań, organ II instancji uznał, że sytuacja faktyczna zaistniała w sprawie nie wskazywała na zaistnienie jakiegokolwiek braku formalnego powodującego, że wniosek o wywłaszczenie złożony został przedwcześnie. Rokowania to jeden ze sposobów zawarcia umowy przewidzianych przez k.c. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie oznacza obowiązku zawarcia umowy. Kodeks cywilny nie stawia żadnych wymagań co do negocjacji, wymagań takich nie zawiera także u.g.n. Zakres, przebieg i formę negocjacji pozostawiono woli stron, żadna ze stron nie musi uzasadniać swojego stanowiska. Zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 114 u.g.n. nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy Gmina zaproponowała właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Negocjacje uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym, gdy adresat propozycji milczy, albo wyraża sprzeciw, bądź strony uznały wzajemnie sobie przedstawione warunki za niemożliwe do przyjęcia, lub kiedy właściciel stawia coraz to nowe warunki udzielenia zgody. Rolą organu prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 112 u.g.n. nie jest przy tym ocena okoliczności czy przesłanek, z powodu których rokowania nie zakończyły się pozytywnie. W niniejszej prawie Burmistrz O. wystąpił z inicjatywą oraz określił i zaproponował właścicielom nieruchomości przeznaczonych na realizację celu publicznego warunki, na których był gotów je nabyć w drodze umowy. Właściciele nie zgodzili się na zaproponowaną ofertę, co znalazło odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Zdaniem Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie argument organu I instancji odnośnie do braku zaproponowania przez Gminę odpowiednich nieruchomości zamiennych. Burmistrz O. w toku postępowania proponował działki zamienne, położone w obrębie [...] miasta O., jednakże strony nie zaakceptowały żadnej z proponowanych im nieruchomości. Ponadto w myśl. art. 114 u.g.n. co do zasady zaoferowanie działki zamiennej w trakcie rokowań stanowi jedynie możliwość, a nie obowiązek ze strony podmiotu prowadzącego rokowania. Obowiązek przeprowadzenia rokowań zakończył się z chwilą bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n. W związku z niemożnością uzyskania zgody właścicieli na przedstawione warunki sprzedaży nieruchomości, Burmistrz zasadnie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a znajdujące się w sprawie dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań o nabycie spornej nieruchomości w drodze umowy, zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł Z. R. Przedstawiając przebieg rokowań skarżący stwierdził, że były to ze strony Burmistrza O. działania pozorne i nieuwzględniające przepisów Konstytucji RP, dopuszczających wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2 u.g.n.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie ocena, czy przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości przewidzianej na realizację celu publicznego (cmentarza komunalnego) Burmistrz O. prawidłowo przeprowadził rokowania, których nieskuteczność uzasadniałaby złożenie wniosku o wywłaszczenie. Stąd wskazywanie na konstytucyjne ramy wywłaszczenia, w sytuacji, gdy do niego jeszcze nie doszło, jest przedwczesne. To samo odnosi się do kwoty nabycia nieruchomości, proponowanej przez Burmistrza O. Nie musiała ona bowiem zostać ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego – operat byłby konieczny dopiero przy ustaleniu odszkodowania, w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości. Na etapie rokowań strony mogą proponować ceny, które w ich ocenie są adekwatne do wartości nieruchomości. Za zasadne w tym względnie uznać należy obszerne wywody w decyzji organu odwoławczego, jakie warunki musza spełniać takie rokowania. Przyjmuje się, że obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości. Przy tym to podmiot, na którego rzecz ma nastąpić wywłaszczenie, powinien wystąpić z inicjatywą i zaproponować właścicielowi nieruchomości warunki, na jakich jest gotów nabyć daną nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy. Przedmiotem rozmów powinny być wszystkie istotne elementy przyszłej umowy, tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny bądź innej formy rozliczenia w postaci nieruchomości zamiennej. Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że rokowania rozpoczyna oświadczenie zawierające propozycję warunków zakupu nieruchomości. W praktyce to zaproszenie do rokowań, oprócz dokładnego opisu powodu wysłania tego pisma, powinno zawierać wskazanie kilku możliwych terminów spotkań oraz propozycję miejsca ich przeprowadzenia, z zastrzeżeniem, że adresat tego pisma może wskazać inny termin oraz miejsce przeprowadzenia rokowań. Rokowań nie można uznać za zakończone, gdy organ - bez uzasadnionej przyczyny - przestanie odpowiadać na propozycje wysyłane przez właściciela, bądź nie ustosunkuje się do którejkolwiek z nich. Gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ, zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n., wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego oczywiście rokowaniami, może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek lub z urzędu (art. 115 ust. 1 i 2). Organ odwoławczy wskazał na całą dokumentację z rokowań: 1/ zaproszenie z dnia 26 stycznia 2016 r. Burmistrza O. skierowane do B. R. i Z. R. do podjęcia rokowań, w terminie 7 dni, od dnia odebrania pisma, w związku z koniecznością nabycia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 138/1, 148/5, 157/1, 157/2, 157/3, 173/1, 173/2, 173/3, 173/5 o łącznej pow. 0,5618 ha oraz informujące o możliwości wyznaczenia innego miejsca i terminu spotkania, 2/ protokół z przeprowadzonych w dniu 4 lutego 2016 r. rokowań między przedstawicielami Burmistrza O a Z. R, z którego wynika, że w trakcie spotkania przedstawiono propozycję wykupienia przedmiotowych działek przez Gminę za kwotę 91 000 zł. Z. R. nie zgodził się ze wskazaną ceną, podnosząc, że jest ona rażąco niska. Właściciel zaproponował cenę 50 zł za 1 m2 wywłaszczanego gruntu. Wobec powyższego pracownicy Urzędu Miejskiego w O. przedstawili propozycję nabycia nieruchomości za kwotę 92 000 zł, na co właściciel nie wyraził zgody, wnosząc o nieruchomość zamienną, 3/ pisma z dnia 10 lutego 2016 r. Burmistrza O. adresowane do Z. R i B. R., zawierające propozycję zamiany nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia na jedną z czterech nieruchomości położonych w O. lub ewentualnego nabycia działek nr 148/1, 148/5, 157/1, 157/2, 157/3, 173/1, 173/2, 173/3 i 173/5 za cenę 92 000 zł. W pismach wyznaczony został stronom 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska odnośnie do przedstawionych propozycji, 4/ pismo Z. R. z dnia 22 lutego 2016 r., w którym strona wyjaśnia, że przedstawione stanowisko Gminy nie spełnia jego oczekiwań, bowiem proponowana zamiana dotyczy działek o łącznej powierzchni 0,3465 ha, zaś przewidziane do wywłaszczania działki mają łączną powierzchnię 0,5616 ha, 5/ pismo Burmistrza O. z dnia 17 marca 2016 r., skierowane do B. R. celem wypowiedzenia się strony co do ceny zaproponowanej przez Burmistrza oraz pisma Z. R. dotyczącego nieruchomości gminnej mogącej być przedmiotem zamiany, 6/ pismo Z. R. z dnia 11 kwietnia 2016 r. z pełnomocnictwem udzielonym mu przez B. R. do reprezentowania jej w sprawie, 7/ pismo Burmistrza O. z dnia 20 kwietnia 2016 r. skierowane do Z. R., zawierające propozycję zamiany nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia na jedną z dwóch nieruchomości położonych w O. o powierzchni 0,6352 ha lub 0,5157 ha, lub ewentualnego nabycia działek za cenę 92 000 zł. W piśmie wyznaczony został stronie 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska odnośnie do przedstawionych propozycji, 8/ odpowiedź Z. R. z dnia 11 maja 2016 r. o niewyrażeniu zgody na zawartą w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. propozycję. Strona poinformowała, że oczekuje propozycji nieruchomości zamiennych odpowiadających powierzchni wnioskowanych do wywłaszczenia działek, 9/ pismo z dnia 31 maja 2016 r. Burmistrza O. skierowane do Z. R., w którym przedstawione zostały po raz kolejny nieruchomości mogące być przedmiotem zamiany. Burmistrz ponowił ofertę ewentualnego nabycia działek nr 148/1, 148/5, 157/1, 157/2, 157/3, 173/1, 173/2, 173/3 i 173/5 za cenę 92 000 zł. W piśmie zostało wyjaśnione, że zgodnie z art. 15 u.g.n. możliwe jest dokonanie zamiany nieruchomości w odniesieniu do jej wartości, a nie powierzchni, o co wnioskuje właściciel, 10/ pismo z dnia 18 czerwca 2016 r., w którym Z. R. wnioskuje o przedstawienie dodatkowych dwóch działek budowlanych położonych w obrębie nr [...] m. O. o powierzchni ok. 1000 m2 każda, które miałby być propozycją zamiany nieruchomości stanowiących jego własność, 11/ pismo Burmistrza O. z dnia 12 lipca 2016 r. informujące stronę, że Gmina nie posiada w swoim zasobie innych działek, niż dotychczas przedstawione stronie jako propozycja zamiany. W piśmie ponowiona została propozycja zamiany działek strony na jedną z sześciu przedstawionych w piśmie oraz możliwości nabycia przez Gminę nieruchomości za cenę 92 000 zł, 12/ pismo Z. R. z dnia 1 sierpnia 2016 r. o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie, 13/ pismo Burmistrza O. z dnia 13 września 2016 r. informujące o możliwości nabycia przez Gminę nieruchomości za cenę 92 000 zł oraz o wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowych działek, z pouczeniem, że po jego upływie zastanie złożony wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu nie sposób a podstawie takiej obszernej dokumentacji uznać, że Burmistrz O. nie podjął z właścicielem nieruchomości przewidzianych na cel publiczny rokowań w rozumieniu art. 114 u.g.n. Dlatego też brak porozumienia z właścicielami nieruchomości w pełni uzasadniał złożenie do Starosty O. wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Burmistrz O. wyznaczył bowiem właścicielom dwumiesięczny termin na zawarcie umowy i dopiero po jego bezskutecznym upływie złożył stosowny wniosek. Sąd uznał przy tym, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie Burmistrza O. od decyzji organu I instancji, zastosował prawidłową podstawę rozstrzygnięcia. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w niniejszej sprawie Wojewoda dopatrzył się jedynie naruszenia przepisów u.g.n., tym niemniej że charakter niniejszej sprawy nie pozwalał na inne rozstrzygnięcie. Wojewoda nie mógł bowiem uchylić decyzji i wszcząć postępowania wywłaszczeniowego – może to uczynić jedynie Starosta. Dlatego należy przyjąć, że organ I instancji nie dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (dokumentacji z rokowań), a zatem naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. M.K