II SA/Łd 428/05

Dnia 19 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [....]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. Z. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 428/05 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...](znak: [...].), wydaną na podstawie art. 48 ust. l w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.) nakazał K. i J. Z. rozbiórkę w całości budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż K. i J. Z. wybudowali w 1987 r. budynek gospodarczy, który rozbudowali w 2002 - 2003 r. zwiększając jego powierzchnię zabudowy o ca. 6,2 m2. Na wykonaną rozbudowę inwestor nie występował do właściwego organu o pozwolenie na budowę ani nie zgłaszał zamiaru wykonania robót budowlanych. Przedmiotowy obiekt ma powierzchnię ca. 16 m 2 , posiada fundamenty, ściany murowane i dach konstrukcji drewnianej kryty blachą; jest usytuowany w odległości 42 cm od granicy z posesją przy ul. A. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał inwestora do przedłożenia w określonym terminie zaświadczenia właściwego organu o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor do dnia [...] nie przedłożył wymaganego zaświadczenia. Ponieważ K. i J. Z. naruszyli dyspozycje art. 28 Prawa budowlanego a przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ) a nadto nie przedłożył zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji J. Z. wniósł w dniu 3 lutego 2005 r. odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W uzasadnieniu odwołania J. Z. podniósł, iż zaskarżoną decyzję odebrała jego żona, z którą od trzech lat żyje w separacji i nie przekazała mu jej do rąk. Z tego powodu nie mógł podjąć w odpowiednim czasie żadnej decyzji. J. Z. wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek o powierzchni 10 m2 i wysokości 2,30 m wybudował za zgodą właściciela sąsiedniej działki Pana D., zgodnie z jego zastrzeżeniem, w odległości 0,40 m od granicy, na co ma pisemne potwierdzenie. W późniejszych latach właścicielem działki stał się syn Pana D., Paweł D.. Ze względów estetycznych i brak miejsca na składowanie narzędzi ogrodniczych J. Z. w 2002 r. powiększył istniejący budynek gospodarczy, dobudowując do niego 2,5m. Nie przypuszczał, że na tak małą dobudówkę wymagane jest zezwolenie. J. Z. powołał się na swój wiek - 69 lat i nienajlepsze zdrowie. Zaznaczył, iż obudówkę wykonał sam dużym nakładem sił i rozbiórki przedmiotowego budynku też będzie musiał dokonać sam z uwagi na niską emeryturę. J. Z. wniósł o zalegalizowanie budynku gospodarczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]Nr [...](znak: [...]), wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu wstępnym organ II instancji zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty jego doręczenia stronie. Jak wynika z znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji, została ona doręczona zobowiązanym w dniu 21 września 2004 r. Zatem, zgodnie z pouczeniem, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 5 października 2004 r. Uwzględniając powyższe oraz fakt, iż decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania, organ zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zarzucił, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest niezgodne z prawem. Twierdzenie to skarżący oparł na tym, iż jako odwołujący się nie otrzymał decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...]z dnia [...] ani nie kwitował jej odbioru. Decyzję odebrała żona skarżącego, z którą pozostaje od lat w separacji i nie przekazała tej decyzji skarżącemu. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych i niezawinionych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlany w Ł. wniósł o jej oddalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlany w Ł. podkreślił, iż w skardze skarżący wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem takiej prośby dopełnić czynności, dla której określony był termin. Tymczasem skarżący wnosząc odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie złożył jednocześnie prośby o przywrócenie terminu do jej wniesienia. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znalazł podstaw prawnych do wzruszenia zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 19 października 2005 r. uczestniczka postępowania K. Z. oświadczyła, że nie ma żadnego związku ze sporną komórką. Korespondencję z decyzją otworzyła, gdyż była zaadresowana także do niej, decyzję położyła na stole. Jeśli korespondencja jest adresowana tylko do męża to nie otwiera korespondencji, gdyż mąż ją szykanuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 129 § l i 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 k. p. a. Terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami ustawowymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja staje się ostateczna. Niedopuszczalne jest w zasadzie odwołanie wniesione po terminie. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania /zachowania terminu do wniesienia odwołania/ jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Niedopuszczalne jest w zasadzie odwołanie wniesione po terminie. Organ odwoławczy może wprawdzie na podstawie art. 58 k.p.a. przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który jest obowiązany uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin - § 2. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy winien rozstrzygnąć w przedmiocie zgłoszonej prośby. Skarżący złożył odwołanie w dniu [...]/data złożenia pisma w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł./. Ze wskazanego wyżej pisma wynika jednoznacznie, iż J. Z. nie jest zadowolony z wydanej decyzji. W pierwszych zdaniach uzasadnienia odwołania J. Z. wyjaśnia, dlaczego nie mógł podjąć "w odpowiednim czasie żadnej decyzji". Skarżący stwierdził, iż decyzję nakazująca rozbiórkę odebrała żona, z którą od 3 lat pozostaje w separacji; żona nie przekazała mu tejże decyzji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy powyższe pismo, nazwane odwołaniem, nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. mając wątpliwości co do tego, czy pismo strony, nazwane odwołaniem, zawiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powinien wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień. Zasadą postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W przypadku uznania, że pismo skarżącego z dnia 3 lutego 2005 r. zawiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu nie mogło mieć miejsca przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu. Wydanie bowiem postanowienia przywracającego termin wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu odwołania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany byłby przed rozpatrzeniem odwołania wydać orzeczenie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - stosownie do art. 58 i 59 k.p.a. A zatem, w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Tym samym wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem. /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00-LEX nr 41620, z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 350/98 - LEX nr 48579, z dnia 14 stycznia 1999 r., SA/Sz 306/98, LEX nr 36136/ W niniejszej sprawie organ odwoławczy, mimo powołania przez J. Z. okoliczności mających, zdaniem skarżącego, usprawiedliwiać nie podjecie wcześniej stosownych czynności, nie wyjaśnił rzeczywistej woli skarżącego i pomijając wskazane przez niego okoliczności wydał od razu postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zarzuty J. Z., dotyczące nie doręczenia skarżącemu decyzji nakazującej rozbiórkę /a jedynie żonie/ - mimo, że oboje małżonkowie są adresatami tejże decyzji - rozważenia przez organ wymaga skuteczność doręczenia. Na załączonym do akt administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji doręczyciel nie wskazał komu przesyłka została doręczona - czy pismo zostało doręczone adresatowi, czy też dorosłemu domownikowi (art. 43 k.p.a.). Zarówno K. Z. jak i J. Z. są adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę /stronami postępowania administracyjnego - art. 28 k.p.a/, co nakładało na organ obowiązek doręczenia decyzji obu małżonkom. Treść notatki urzędowej z dnia [...] może świadczyć o tym, że skarżący uzyskał informację o obowiązku rozbiórki w dniu stawienia się w siedzibie organu, gdy okazano skarżącemu potwierdzenie odbioru decyzji. Dwa dni później J. Z. złożył odwołanie tłumacząc, dlaczego wcześniej nie zakwestionował tejże decyzji. Skoro organ nie poczynił ustaleń koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a., to tym samym podjęte rozstrzygnięcie dotknięte jest wadami skutkującymi jego uchylenie. Przed rozstrzygnięciem kwestii dopuszczalności odwołania należy też wyjaśnić, czy pismo strony z dnia [...], nazwane odwołaniem, dotyczy decyzji nieostatecznej, czy też decyzji, która uzyskała już przymiot ostateczności. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Strona postępowania może wprawdzie złożyć wniosek, o którym mówi art. 58 k.p.a. Z tego jednak przepisu może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Tak więc przed rozpoznaniem sprawy, w sytuacji gdyby decyzja organu I instancji była już w chwili wniesionego odwołania decyzją ostateczną, rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie pismo z dnia 3 lutego 2005 r. należy rozpoznać jako wniosek o przywrócenie terminu, a więc w trybie art. 58 k.p.a., czy też jako wniosek o wznowienie postępowania - art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Jednocześnie pamiętać należy o obowiązku organu udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych - art. 9 k.p.a. - i tym, że to strona decyduje o swoim żądaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p. p. s. a. - uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a.