II SA/Łd 428/07

Dnia 2 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów niebezpiecznych oddala skargę. - Decyzją z dnia [...], nr[...], wydaną na podstawie art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach ( Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.), Wójt Gminy B. nakazał Lasom Państwowym – Nadleśnictwu K. w Ł. niezwłoczne usunięcie odpadów niebezpiecznych porzuconych przez nieznanego sprawcę na działce leśnej oznaczonej w ewidencji gruntów nr 247/7 LP (oddz. [...]) w miejscowości G. Organ administracji zaznaczył przy tym, że wykonanie decyzji winno nastąpić przez przekazanie odpadów firmie posiadającej odpowiednie zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, a w dalszej kolejności posiadającej zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwienie odpadów. Wszystkie odpady – 6 pojemników o pojemności po 1000 litrów każdy, w tym zanieczyszczona rozlaną substancją gleba, powinny być odpowiednio zebrane, a teren uprzątnięty i przywrócony do pierwotnego stanu. W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2006r. wizji ustalono, że na wskazanej działce leśnej, będącej w użytkowaniu Lasów Państwowych – Nadleśnictwo K., porzucono 6 sztuk pojemników z tworzywa o pojemności 1000 l każdy, z częściowo rozlaną na powierzchni gruntu mazistą substancją nieznanego rodzaju i pochodzenia (prawdopodobnie ropopochodną). Na podstawie raportu z wykonanych w dniu 4 grudnia 2006r. badań przeprowadzonych przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska – Delegatury w S. ustalono, że porzucone odpady (osad i ciecz nadosadowa) zawierają następujące substancje: benzen, toluen, etylobenzen, ksylen i węglowodany alifatyczne C8÷C30. Powołując się na art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.) pismem z dnia 7 grudnia 2006r. Nadleśnictwo K. zwróciło się o uprzątnięcie terenu przez gminę. Nie uwzględniając tego wniosku Wójt Gminy B. zauważył, że powołany przez stronę przepis dotyczy terenów poza nieruchomościami stanowiącymi własność podmiotów innych niż gmina. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W tym znaczeniu za właściciela uważa się także Lasy Państwowe, RZGW oraz niektóre inne podmioty, takie jak: wykonawcy budowy, zarządcy dróg i przedsiębiorcy użytkujący tereny komunikacji publicznej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczy jedynie odpadów komunalnych zdefiniowanych w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach jako odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych. Z uwagi na to, że przedmiotowe odpady stanowią odpady niebezpieczne, które powstały w innych miejscach i zostały porzucone przez nieznanego sprawcę, podlegają przepisom ustawy o odpadach. Jeżeli ustalenie posiadacza odpadów jest niemożliwe, działa wówczas domniemanie prawne sformułowane w art. 13 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach zgodnie, z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Każdy władający powierzchnią ziemi może stać się zatem posiadaczem odpadów bez sprawowania nad nimi faktycznego władztwa w sytuacji, gdy ich porzucenie nastąpiło bez jego zgody i wiedzy. Podkreślono także, iż uchylenie się od skutków wynikających z tego domniemania jest możliwe poprzez wyraźne wskazanie innego posiadacza odpadów, zaś na władającym spoczywa ten ciężar dowodu. W toku prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w Ł. dochodzenia nie ustalono natomiast sprawców porzucenia odpadów. W odwołaniu od tej decyzji Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w Ł. wniosło o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy B. do ponownego rozpatrzenia. Zarzucając, iż Wójt Gminy B. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie posiadacza porzuconych odpadów, zauważono, że na jednej z beczek – palet będących przedmiotem oględzin pozostała etykieta, z której wynikało, iż pochodzi ona z magazynu A spółki cywilnej z siedzibą w Ł. przy ul. B. Ustalenie to wraz z innymi w zakresie pochodzenia i ruchu beczko – palet poczynionymi przez pracownika Nadleśnictwa, powinno pozwolić właściwym organom bez trudu ustalić rzeczywistych sprawców porzucenia w lesie i posiadaczy odpadów. Według ustaleń Nadleśnictwa, wywiezione do lasu odpady to szlam (odpad) powstały przy przerobie oleju opałowego na napędowy, co świadczy o popełnieniu przestępstwa. Sama etykieta na beczce wskazuje, od kogo należy rozpocząć ustalenia. W magazynie firmy A znajduje się kartoteka magazynowa wskazująca, komu beczki wydano. Policja przekazanych informacji jednak nie wykorzystała, a Gmina nie żądała przeprowadzenia "energicznego" dochodzenia. Nadto wywodząc, że na Nadleśnictwie nie ciąży obowiązek udowodnienia, kto jest posiadaczem odpadów, powołano się na brak takich możliwości i uprawnień mu przysługujących. Nie uwzględniając tego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, podniesiono, że wynikające z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach domniemanie prawne można obalić, lecz ciężar dowodu wskazującego na to, kto jest faktycznym posiadaczem odpadu, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi jest natomiast zawsze posiadaczem odpadów znajdujących się na jego gruncie wówczas, gdy nie potrafi wskazać innego podmiotu jako posiadacza odpadów. Zauważono przy tym, że władającym działką o nr. ewid. 274/7 położoną w G. jest Nadleśnictwo K., które choć nie sprawuje faktycznego władztwa nad porzuconymi na niej odpadami, to w świetle tego domniemania jest ich posiadaczem. W związku z czym zobowiązane jest do ich usunięcia w sposób wskazany w decyzji. W konsekwencji za błędne uznano stanowisko, że to nie Nadleśnictwo powinno udowodnić, iż nie jest posiadaczem porzuconych odpadów. Uznając za bezpodstawny zarzut, iż Wójt Gminy B. nie podjął działań w kierunku ustalenia wytwórcy odpadów, podkreślono nadto, że organ ten zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w Ł. z prośbą o udzielenie informacji dotyczących ustaleń w prowadzonym dochodzeniu w sprawie ustalenia sprawców ich porzucenia w lesie. Informacje takie uzyskał jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zaś fakt niewykrycia sprawców został stwierdzony postanowieniem o umorzeniu dochodzenia z dnia 27 grudnia 2006r., w sprawie [...]. W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w Ł., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponowiło zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Popierając skargę, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 2 sierpnia 2007r. strona skarżąca oświadczyła nadto, iż sporne pojemniki zostały uprzątnięte i poddane utylizacji oraz poinformowała o tym, że postanowieniem z dnia 11 lipca 2007r. Prokuratura Rejonowa w Ł. podjęła na nowo umorzone dochodzenie w sprawie porzucenia kontenerów. Natomiast strona przeciwna ponownie wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak dowodzi analiza akt sprawy, w szczególności zaś pism procesowych strony skarżącej kierowanych do organów administracji oraz samej skargi do sądu administracyjnego, istotą problemu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wójt Gminy B. uprawniony był na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach ( Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.) nakazać jej, jako posiadaczowi odpadów, ich usunięcie. Stosownie do treści tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze wydawanej z urzędu decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Powołana ustawa w art. 3 ust. 3 pkt 13 jako posiadacza odpadów określa każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Domniemywa się przy tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z przepisu tego wynika zatem, że do przyjęcia, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów na niej się znajdujących, nie jest wymagane, aby faktycznie nimi władał, w szczególności zaś by był ich wytwórcą. Bez znaczenia pozostaje również to, w czyim imieniu i w jakim zakresie dany podmiot włada powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, czyli to, czy jest jej właścicielem, posiadaczem samoistnym, zależnym, czy też dzierżycielem. Tym samym każdy władający powierzchnią ziemi może stać się posiadaczem odpadu na niej się znajdującego bez sprawowania kiedykolwiek faktycznego nad nim władztwa, co w szczególności dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło podrzucenie odpadu bez jego zgody i wiedzy. Z uwagi na to, że jest to domniemanie prawne, ciężar jego obalenia spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Uchylić się od skutków z niego wynikających można natomiast jedynie poprzez wykazanie, że odpadem włada lub faktycznie władał inny podmiot. Konieczne jest więc wyraźne wskazanie innego, właściwego posiadacza odpadów. Na tle poczynionych uwag oznacza to, że w razie niemożności ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów, działa omawiane domniemanie. W związku z tym należy uznać, iż w takim wypadku władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów wraz ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami. Unormowanie takie podyktowane jest zresztą podstawowym celem, jakiemu ma służyć omawiana ustawa, określonym w jej art. 1 ust. 1, tj. zapewnieniu przy postępowaniu z odpadami ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że odpady objęte nakazem wynikającym z zaskarżonej decyzji, stanowiły odpady niebezpieczne w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach. Wynika to zresztą ze znajdujących się aktach sprawy: raportu z badań Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. – Delegatury w S. z dnia 5 grudnia 2006r., pism [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 5 i 15 grudnia 2006r., kierowanych do Wójta Gminy B. Niewątpliwym jest również to, iż władającym działką nr 274/4 położoną w G., są Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. w Ł., do których została skierowana zaskarżona decyzja. W znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, dotyczącym tej nieruchomości, jako jej właściciela wskazano Skarb Państwa, zaś Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. jako zarządcę. Ponadto nie budzi wątpliwości to, że objęte obowiązkiem wynikającym z zaskarżonej decyzji odpady niebezpieczne nie powstały na nieruchomości, na której je znaleziono. Wobec czego, podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje się w cytowanej ustawie o odpadach, a nie w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ( tekst jedn. Dz.U. nr 236 z 2005r., poz. 2008 ze zm.), która określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiot świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją tej ostatniej ustawy (art. 1 ust. 1). Ustawa ta określa zresztą, co wynika z jej art. 5 ust. 1 – 5, obowiązki właścicieli nieruchomości, wykonawców robót budowlanych, przedsiębiorstw użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, zarządców dróg odnośnie postępowania z odpadami, ale jedynie komunalnymi. Te zaś definiuje z mocy odesłania zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach stanowiący, iż pod pojęciem tym należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do powstających w gospodarstwach domowych. Podjęte w toku postępowania administracyjnego próby ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów nie powiodły się, o czym świadczy chociażby fakt, iż postanowieniem z dnia 27 grudnia 2006r., [...], umorzono dochodzenie w sprawie porzucenia przez nieznanych sprawców kontenerów zawierających sporne odpady niebezpieczne. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika natomiast jedynie to, iż w toku przeprowadzonego dochodzenia ustalono, że firma A sprowadzała środek chemiczny o nazwie synthomer 5641 i zajmowała się jego dystrybucją. Jednym z jego odbiorców była firma C, zaś środek ten był używany we włókiennictwie do wykonywania nadruku na tkaninach. Firma C już nie istnieje, a w 2002r. jej obiekt przy ul. D. w Ł. wykupiła firma E. Na podstawie spisów magazynowych firmy A ustalono z kolei, że po lipcu 2003r. firma E brała takie kontenery dwukrotnie, tj. w sierpniu i we wrześniu 2003r. Ustalenia tej treści potwierdza również znajdujący się w aktach administracyjnych fotograficzny materiał poglądowy. Nie można więc wyłącznie na tej podstawie jednoznacznie stwierdzić, iż faktycznym posiadaczem spornych odpadów jest akurat ten, a nie inny podmiot. Zauważyć bowiem trzeba, że z ustaleń tych wynika jedynie okoliczność sprowadzania przez firmę A środka chemicznego służącego do wykonywania nadruku na tkaninach oraz jego dystrybucji, jak również wydania firmie E tego rodzaju kontenerów w sierpniu i we wrześniu 2003r. Sporne odpady niebezpieczne znaleziono tymczasem dopiero w grudniu 2006r., a więc ponad trzy lata później. Na podstawie tych okoliczności niemożliwym bowiem jest ustalenie tego, kto wszedł w posiadanie znalezionych kontenerów, ani tym bardziej tego, kto jest posiadaczem znalezionych odpadów niebezpiecznych. Trudno więc zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż wynikające z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach domniemanie prawne zostało przez nią obalone. Tym bardziej, że nawet ze złożonego przez nią na rozprawie postanowienia Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt [...] wynika wyłącznie to, iż zostało podjęte na nowo postępowanie w sprawie porzucenia przez nieznanych sprawców 6 kontenerów z tworzywa sztucznego o pojemności 1000 l każdy. Nowopodjęte postępowanie przygotowawcze toczy się zatem wyłącznie w sprawie, a nie przeciwko określonemu podmiotowi, co oznacza, iż nie ustalono osób podejrzanych, którym można by postawić zarzuty. Zwrócić nadto należy uwagę na to, że znalezione odpady stanowiły produkt uboczny procesu polegającego na usunięciu znacznika i barwnika dodawanego do oleju napędowego w celu upodobnienia go do oleju napędowego. Na okoliczność tę strona skarżąca powoływała się zresztą w toku postępowania. Podczas gdy, jak już wyżej wskazano, w toku wcześniej podejmowanych działań ustalono jedynie fakt sprowadzania i dystrybucji przez firmę A środka stosowanego we włókiennictwie do wykonywania nadruku na tkaninach, a więc nie będącego olejem opałowym. Co więcej, zauważyć także trzeba, iż organ administracji zwracał się do organu prowadzącego dochodzenie o podanie informacji dotyczących ustalenia sprawców porzucenia odpadów, o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Wójta Gminy B. z dnia 20 grudnia 2006r. Tym samym nie można organom administracji zarzucić, iż nie podejmowały działań mających na celu ustalenie sprawcy porzucenia odpadów. Zgromadzony zaś w aktach materiał dowodowy nie pozwala uznać, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do zarzucanego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie może więc być najmniejszych wątpliwości, że przesłanki ujęte w stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji unormowaniu – art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach – zostały spełnione. Na marginesie powyższych rozważań należy dodatkowo zauważyć, że w wypadku ustalenia faktycznego posiadacza spornych odpadów niebezpiecznych, istnieje możliwość dochodzenia przez stronę skarżącą przed sądem powszechnym od takiego podmiotu odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji i porzuceniem odpadów, na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.