II SA/Łd 428/08

Dnia 3 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi J. S., W. S., E. S. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. W dniu 16 maja 2007 roku J.S., E.S. i W.S. oraz D.B. zwrócili się do Starosty Z. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w G. przy ul. G. oznaczonej nr 19/2 o powierzchni 490m2. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 K.p.a. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa przez Gminę Miasto G. prawa własności części nieruchomości położonych w G. przy ul. S. 45 w obrębie [...] oznaczonej nr ewidencyjnym 19/2. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta Z. działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. S. 45 oznaczoną nr ewid. 19/2. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że będąca przedmiotem wywłaszczenia nieruchomość według jej stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 roku stanowiła współwłasność: J.K.S., E.M.S. w 2/3 części na prawach wspólności ustawowej, D.B. w 1/6 części oraz W.S. w 1/6 części. Wniosek o ustalenie odszkodowania wnioskodawcy złożyli jednak w dniu 16 maja 2007 roku, a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wygaśnięcie roszczenia skutkuje natomiast brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji E. i J.S., D.B. i W.S. wnieśli odwołanie podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, a całe postępowanie jest wadliwe, gdyż narusza art. 156 K.p.a. Wskazali, iż w marcu 2007 roku w trakcie toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w G. przy ul S. 45 i ul. G. okazało się, że część tej nieruchomości została wydzielona pod drogę publiczną i oznaczona numerem ewidencyjnym 19/2. W związku z zaistniałym stanem, wnioskodawcy nie mogli w terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, gdyż wydzielenie części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nastąpiło dopiero w roku 2007. Podnieśli, iż w roku 2004 nieruchomość została oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego jako działka budowlana, ale nikt nie poinformował ich o fakcie zajęcia działki pod drogę publiczną, zwłaszcza że w ewidencji gruntów cały czas figurowali jako współwłaściciele całej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] roku nr [...], Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił odwołując się do treści art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość został złożony w dniu 16 maja 2007 roku, a więc po upływie przewidzianego w ustawie terminu. Skutkiem natomiast uchybienia terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Termin bowiem, jaki przysługiwał do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania jest terminem materialnoprawnym i nie ma możliwości jego przywrócenia nawet wówczas, gdy czynność została wykonana tuż po upływie terminu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący w całości podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. stawiły się E.S. i D.B.. Obie skarżące poparły skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia na rzecz J.S., E.S., W.S. oraz D.B. odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położoną w G., ul. S. 45, oznaczoną nr ewid. 19/2, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miasto G. Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie, roszczenie skarżących o odszkodowanie wygasło z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2005 r. i dlatego też wniosek o ustalenie rzeczonego odszkodowania złożony przez nich w dniu 16 maja 2007 r. nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Zaprezentowane stanowisko jest, w przekonaniu Sądu słuszne i zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Powołany wyżej przepis wprowadza, generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 wskazanej normy prawnej, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 Naczelny Sąd Administracyjny (Lex nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem Gminy i właścicieli gruntów i z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto G. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w G. przy ul. S. 45, oznaczonej nr ewid. 19/2 o pow. 0,0490ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Z. prowadzona jest księga wieczysta [...]. Przedmiotowa część nieruchomości, co wynika z uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J.S. i E.S. w 2/3 części na prawach wspólności ustawowej, D.B. w 1/6 części oraz W.S. w 1/6 części. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości fakt, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 z woli ustawodawcy przysługiwało skarżącym wyłącznie do dnia 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie, żądanie skarżących z mocy prawa wygasło, co oznacza, iż nie mogło zostać uwzględnione przez organy orzekające w sprawie, nawet jeżeli skarżący nic nie wiedzieli o zajęciu części ich nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż jak twierdzą nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 K.p.a., bowiem przywrócenie terminu w świetle przywołanych przepisów ma zastosowanie tylko do terminów w charakterze procesowym. Nie dotyczy natomiast terminów materialnoprawnych, a z takim terminem niewątpliwie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z powyższym stanowiskiem koresponduje także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA/Wa stwierdził, iż terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują art. 58-60. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Rozpoznając niniejszą sprawę warto jeszcze podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), wyraził pogląd, podzielany zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 i Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle tych wszystkich uwag, uzasadniony jest w przekonaniu Sądu wniosek, iż decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa materialnego i formalnego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, również zarzuty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na byt prawny wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Błędne jest przede wszystkim stanowisko stron, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji zobligowane były w myśl art. 6 K.p.a. działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza, iż ciążył na nich obowiązek badania sprawy pod kątem obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, co też w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Okoliczność, iż w niniejszym postępowaniu została wydana decyzja niekorzystna dla skarżących, nie świadczy sama w sobie o wadliwości postępowania poprzedzającego jej wydanie. Dodać przy tym trzeba, iż w niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie były uprawnione, ani tym bardziej zobowiązane do badania legalności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o stwierdzeniu nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto G. prawa własności części nieruchomości nr ewid. 19/2, położonej w G. przy ul. S. 45 oraz do oceny poprawności postępowania administracyjnego, poprzedzającego jej wydanie. Z tego też powodu zarzut prowadzenia owego postępowania z pominięciem skarżących, pozostawał poza zakresem ich rozważań i nie mógł mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wspomniana decyzja z dnia [...] r., jak zostało to już zauważone posiada przymiot ostateczności i jej ewentualne wzruszenie mogłoby mieć miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym w jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, uregulowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich podwodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). B.C.