II SA/Łd 43/11

Dnia 3 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi A. K. i R.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu 1. oddala skargę; 2. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie A. K. i R. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaty uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu [...] pod pozycją [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 20 września 2010 r. Nr 83/2010 wymierzające Państwu A. i R. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S., w wysokości 5 000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [..] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wymierzył Państwu A. i R. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego z funkcja mieszkalną na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S., w wysokości 5 000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik A.K. i R. K., adw. H.K. podnosząc, że zawiera ono błędną podstawę prawną w postaci art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który określa procedurę postępowania związaną z zakończeniem budowy obiektu budowlanego lub złożenia przez inwestora wniosku o udzieleni pozwolenia na użytkowanie, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca a nadto, że organ I instancji nie poinformował stron o wszczęciu postępowania w sprawie, a także naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie informując stron ani pełnomocnika o zebranym materiale dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Strona składając zażalenie wskazała również, że postanowienie Nr [...] z dnia [..] r. nie zostało doręczone skarżącym, natomiast zostało skierowane do radcy prawnego J. N., będącej pełnomocnikiem M.K. Rozpatrując wniesione zażalenie, organ odwoławczy ustalił, że w dniu 1 kwietnia 2010 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę budowy działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S.. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż inwestorzy prowadzą roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną, w oparciu o pozwolenie na budowę, udzielone przez Burmistrza Miasta-Gminy S. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Budowa nie została jeszcze w pełni zakończona, jednakże stwierdzono, że obiekt jest już użytkowany, jak oświadczyli inwestorzy od lipca 2008 r. Na tę okoliczność wykonano materiał zdjęciowy, znajdujący się w aktach sprawy. Sporządzony z dokonanych czynności protokół, został podpisany bez uwag przez uczestniczących w kontroli A. K. i R. K. W następstwie dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył A. i R. K. karę w wysokości 5 000zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S.. Zdaniem organu, poczynione w toku postępowania ustalenia jednoznacznie wskazują, a potwierdza to materiał zdjęciowy, że budynek gospodarczy z funkcją mieszkalną, usytuowany na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S., jest użytkowany. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, (...) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przedmiotowy budynek mieści się w kategorii III obiektów budowlanych, a zatem do jego użytkowania można byłoby przystąpić dopiero po nie wniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu w terminie 21 dni od daty zgłoszenia zakończenia budowy. Takiego zgłoszenia, jak wynika z akt sprawy inwestorzy nie dokonali, naruszając tym samym dyspozycje normy wynikającej z przepisu art. 54 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuj się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy obiekt, jak już wyżej wskazano, zalicza się do III kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca ustalił współczynnik kategorii (k) - 1,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 1,0, zaś stawka opłaty (s) wynosi - 500 zł. W tej sytuacji wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, jak prawidłowo ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., wynosi: 5.000 zł. (s x k x w x 10 = 500 zł x 1,0 x 1,0 x 10 = 5.000 zł.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że organ I instancji, jak słusznie podniosła strona skarżąca, popełnił uchybienie proceduralne polegające na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego organ I instancji nie uczynił. Czynność ta została jednak konwalidowana przez organ odwoławczy, który pismem z dnia 17 listopada 2010 r. zawiadomił strony o przysługującym im prawie, informując jednocześnie, że po upływie wyznaczonego terminu organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa. Odnosząc się do treści zażalenia, organ II instancji stwierdził bezzasadność zarzutu, iż postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. nie zostało doręczone użytkownikom przedmiotowego obiektu jest bezpodstawny, bowiem postanowienie to zostało doręczone adw. H. K. - pełnomocnikowi A. K. i R. K., zgodnie z upoważnieniami udzielonymi w dniu 29 lipca 2010 r. Osobną kwestią jest, że bezpodstawnie organ I instancji skierował zaskarżone postanowienie do radcy prawnego J. N., będącej pełnomocnikiem M. K., bowiem stosownie do przepisu art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a unormowanie to dotyczy także postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe, zdaniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przemawia za trafnością rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył pełnomocnik A. K. i R. K. wnosząc o uchylenie w całości przedmiotowego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Skarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik strony zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 57 ust. 7, 59 f ust. l oraz 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie na ich podstawie, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji gdy, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dyspozycja art. 57 ust. 7, 59 f ust. 1 oraz 59 ust. nie odnosi się do realiów tej sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. 59 g ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i skierowanie kopii skarżonego postanowienia do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Finansów i Budżetu w sytuacji, gdy kopia skarżonego postanowienia winna zostać przesłana właściwemu wojewodzie, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 k.p.a. poprzez brak zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie powołania innej podstawy prawnej w osnowie postanowienia II instancji i w osnowie postanowienia I instancji w ten sposób, iż w postanowieniu I instancji wskazano art. 57 ust. 7, 59 g i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 k.p.a., podczas gdy w osnowie postanowienia II instancji wskazano w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a., 4. naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia ti. art. 10 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. poprzez nieuprawnioną i nietrafną argumentację, podaną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, co do możliwości konwalidacji przez organ odwoławczy błędów organu l instancji, w zakresie braku zapewnienia czynnego udziału skarżącemu w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy strony winny mieć możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu zarówno przed organem l jak i II instancji, 5. naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia tj. art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez nietrafną i nieuzasadnioną argumentację organu II instancji w zakresie zarzutu skarżącego odnoszącego się do doręczenia do wiadomości kopii postanowienia organu l instancji pełnomocnikowi M. K., 6. naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia tj. art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak argumentacji organu odwoławczego w odniesieniu do zarzutu skarżącego w zakresie przekazania do wiadomości kopii postanowienia organu l instancji Starostwu Powiatowemu w Z. oraz Urzędowi Miasta Gminy S. w sytuacji, gdy kopia postanowienia winna zostać jedynie doręczona inwestorom oraz przekazana właściwemu wojewodzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej organ wskazał, że powołane przez organ I instancji przepisy ustawy – Prawo budowlane, stanowiły oparcie materialno prawne dla rozstrzygnięcia, natomiast przepisy przywołane przez organ odwoławczy stanowią o uprawnieniach procesowych tegoż organu. Nadto organ wyjaśnił, że przesłanie postanowienia osobie, która nie była stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 §1 p.p.s.a.). Gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego. Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...], wymierzające A. i R. K. karę, z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S., w wysokości 5 000 zł. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tak jak wskazywały to organy, zgodnie z art. 54 przywołanej ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym , że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Brzmienie przywołanych przepisów jest jasne i nie powinno budzić wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skargi, organ prawidłowo zastosował wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane. Warto zauważyć, że obowiązek wymierzenia kary grzywny (o czym wprost stanowi zapis "...organ wymierza..."), wynikający z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, powstaje po stronie organu właściwego każdorazowo, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, bowiem takież użytkowanie obiektu traktowane jest jako nielegalne. Istotną okolicznością jest to, że wskazane przepisy dotyczą tych obiektów, na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Dla powstania obowiązku wymierzenia grzywny przez organ, wynikającego z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczający jest sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu i nie ma istotnego znaczenia, czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. W tym zakresie sąd w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1997/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 600446. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, organy wyjaśniły prawidłowo i wszechstronnie wszelkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia, co umożliwiło prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego. W szczególności, w sposób nie budzący wątpliwości, znajdujący potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, organy ustaliły, że budynek gospodarczy z funkcją mieszkalną, usytuowany na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. gm. S., objęty uprzednim pozwoleniem na budowę, jest użytkowany od lipca 2008 r., choć budowa nie została jeszcze w pełni zakończona. Inwestorzy nie zawiadamiali tym samym organu o zakończeniu budowy, celem dopełnienia formalności wynikających z art. 54 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym warto, iż istotne elementy stanu faktycznego nie były przez skarżących kwestionowane w toku postępowania. Analiza okoliczności sprawy w kontekście art. 59 f Prawa budowlanego pozwala na ocenę, że kara grzywny nałożona kwestionowanym postanowieniem, ustalona została przez organ w sposób prawidłowy, zgodnie z matematycznym wyliczeniem, przy zastosowaniu właściwych współczynników. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku zarówno w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, co omówiono powyżej, jak i prawa procesowego. Warto przypomnieć zasadę natury ogólnej, że dla uwzględnienia skargi, naruszenie przez organ przepisów proceduralnych powinno być tego rodzaju, że pozwala na stwierdzenie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a). Tak więc nawet stwierdzenie, że organ naruszył niektóre przepisy postępowania, nie skutkuje jeszcze wyeliminowaniem rozstrzygnięcia. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zarówno co do uchybienia przez organ I instancji treści art. 10 k.p.a. (tym bardziej, że strona istotnych okoliczności w sprawie nie kwestionowała, a organ II instancji swoim postępowaniem wadę tę wyeliminował), jak również w zakresie przesłania postanowienia innej osobie czy też innym organom do wiadomości lub stosowania. Zgodzić należy się z organem, że przez sam fakt doręczenia rozstrzygnięcia, inna osoba nie nabywa jeszcze przymiotu strony, bowiem uprawnienie to wynika z treści art. 28 k.p.a. lub też odpowiednich przepisów prawa materialnego, a nie działań organu. Nieporozumieniem jest również zarzut braku tożsamości podstawy prawnej rozstrzygnięć obu instancji. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procedury w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.