II SA/Łd 43/23

Dnia 28 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 roku sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 listopada 2022 roku nr KO.446.185.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego oddala skargę. MR Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, postanowieniem z 18 listopada 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania S.N. od pisma Burmistrza Wolborza z 7 października 2022 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku S.N. o wypłatę dodatku węglowego. Z akt sprawy wynika, że wspomnianym pismem z 7 października 2022 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 2 ust. 1-4 i ust. 15-15d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm. - u.d.w.), poinformował S.N. o pozostawieniu złożonego przez niego wniosku o wypłatę dodatku węglowego złożonego 22 sierpnia 2022 r. bez rozpoznania, z uwagi na to, że wniosek ten został złożony jako kolejny na ten sam adres zamieszkania. Z akt sprawy wynika ponadto, że 7 października 2022 r. przyznano B.N., matce skarżącego, dodatek węglowy w wysokości 3.000 zł zamieszkującej pod tym samym adresem. S.N. wniósł od ww. pisma (zawiadomienia) odwołanie, w którym wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy przysługują jemu i jego matce dwa dodatki na każde gospodarstwo domowe. Zaznaczył, że dodatek winien być wypłacony wciągu miesiąca. Zwrócił uwagę, iż od 19 września 2022 r. obowiązuje nowa ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, która również odnosi się do u.d.w. W ustawie zmieniającej z 15 września 2022 r. w myśl w art. 52, "do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 50 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", ustawodawca wyraźnie odnosi się do nieistniejącego art. 50 u.d.w. Zdaniem strony artykuł ten nie może być brany pod uwagę, na pewno nie odnosi się do ustawy zmieniającej, ponieważ gdyby tak było to by napisano "zmienianej artykułem 50 niniejszej ustawy", a tak nie jest. Dodał, że nie posiada wiedzy, dlaczego przyjęto błędny, nieobowiązujący zapis ustawy zmieniającej w stosunku do wniosków złożonych tuż po wejściu w życie u.d.w., skoro prawo nie działa wstecz. Uważa, iż urzędnicy błędnie czekali na wejście w życie ustawy zmieniającej, podczas gdy obydwa wnioski powinny być uwzględnione i jeszcze w sierpniu wypłacone. Ze względu na opóźnioną wypłatę, brak rozpatrzenia wniosku, rosnącą hiperinflację domaga się oprócz dodatku w wysokości 3.000 zł dodatkowo 270.000 zł i za dalszą zwłokę dalsze odsetki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia wyjaśniło, że zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach określają przepisy ustawy o dodatku węglowym. W myśl art. 3 ust. 3 u.d.w., w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a. Z kolei art. 2 ust. 16 u.d.w. stanowi, że przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Przepisy u.d.w. przewidują także możliwość pozostawienia złożonych wniosków o przyznanie dodatku bez rozpoznania, stanowiąc w art. 2 ust. 3b, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. W myśl ust. 10 tego artykułu, bez rozpoznania pozostawia się również wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jest to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego o przyznanie dodatku węglowego z podaniem przyczyn pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na pozostawienie wniosku bez rozpoznania stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania niewątpliwie nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to, zdaniem Kolegium należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania S.N. od ww. pisma z 7 października 2022 r. Organ wyjaśnił także, iż dopiero od 3 listopada 2022 r. ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) wprowadzone zostały istotne zmiany w u.d.w. umożliwiające - po spełnieniu przesłanek – otrzymanie dodatku węglowego, również w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. W skardze na powyższe postanowienie S.N. zakwestionował jego prawidłowość. Dodał, że skargę należy uznać za w pełni zasadną i w pełni oczywistą. W ocenie skarżącego pismo SKO z 24 października 2021 r. jest bezczynnością, i na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. domaga się odszkodowania w wysokości 35.000 zł, od każdego urzędnika oddzielnie i na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a wymierzenia urzędnikom grzywny w wysokości 70.000 zł., dla każdego urzędnika oddzielnie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Kolegium dodało, że niezrozumiały jest zarzut, iż "pismo SKO z dnia 24 października 2021 r. jest bezczynnością", w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżania jest postanowienie Kolegium z 18 listopada 2022 r. Zdaniem Kolegium nie znajduje także podstaw żądanie skarżącego odnoszące się do żądania odszkodowania od każdego urzędnika i wymierzenia im grzywny we wskazanej w skardze wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, stwierdzające niedopuszczalność odwołania S.N. od pisma Burmistrza Wolborza z 7 października 2022 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Faktyczną podstawą kwestionowanego postanowienia było zaś to, że odwołanie zostało wniesione od pisma, którym organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania (wniosek) skarżącego o dodatek węglowy. Powyżej powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało pismo zawierające informacje o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 22 sierpnia 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego. Pismo to zostało skierowane do skarżącego na podstawie art. 2 ust. 1- 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.). Kluczowa w sprawie jest treść art. 2 ust. 3b u.d.w., zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przewidziana w tym przepisie instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania stanowi analogię do instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania, przewidzianej w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie z 7 października 2022 r. o pozostawieniu podania skarżącego bez rozpoznania stanowi coś więcej niż tylko czynność materialno-techniczną. Przepisy procedury administracyjnej, co do zasady rezerwują formę decyzji administracyjnej dla orzeczeń, załatwiających sprawę merytorycznie, a zatem rozstrzygających o prawach i obowiązkach jej adresata (art. 104 § 1 k.p.a.). W innych wypadkach, gdy ustawodawca dla rozstrzygnięcia przewidział formę decyzji administracyjnej, wskazał to wprost (art. 105 § 1 , art. 138 § 1 pkt 2 i 3, § 2 k.p.a.). Z podobnych względów nie ma też podstaw, aby pozostawienie podania bez rozpoznania uznać za postanowienie. Wobec powyższego należy uznać, że od zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, skarżącemu nie przysługiwał środek prawny, czy to w postaci zażalenia, czy też odwołania. Organ odwoławczy był zatem obowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, które odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż o ile skarżący chciałby zakwestionować prawidłowość czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku to mógłby to uczynić jedynie poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co w przypadku skargi na bezczynność oznacza złożenie ponaglenia o jakim mowa w art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. Tym samym skoro przedmiotem niniejszego postępowania nie była bezczynność organu administracji zawarte w skardze wnioski o ukaranie grzywną nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. k.ż.