II SA/Łd 431/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. M. i T. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił J. i T. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości G., w gminie B. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu powołanej decyzji wskazał, iż w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tejże decyzji odwołanie wnieśli J. i T. M. podnosząc, że ich zdaniem planowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący w szczególności wskazali, że błędnie i w sposób dowolny określony został obszar analizy urbanistyczno – architektonicznej, jego granice wyznaczone zostały w odległości 180 m, zaś obszar ten winien wynosić trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej, tj. 1170m. Dodali, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa mogąca stanowić podstawę dla wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji. W ocenie odwołujących się istnieje również możliwość podłączenia do sieci elektroenergetycznej, bowiem taka sieć przecina przedmiotową działkę. Ponadto przedmiotowa działka znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego [...] gdzie dopuszczona jest rozproszona zabudowa zagrodowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśniło, że wnioskodawcy jako teren inwestycji wskazali jedynie część działki nr 247 (granice terenu objętego wnioskiem na mapie zostały oznaczone ABCD, szerokość frontu zaznaczonego terenu to ok. 15m), zatem w ocenie Kolegium za prawidłowe należy uznać ustalenie organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia granic obszaru w odległości 180 m od części działki wskazanej we wniosku na której planowana jest inwestycja, a tak wyznaczony obszar spełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto z analizy zawierającej część opisową i graficzną wynika bezsprzecznie, że na działkach sąsiednich brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Obszar analizowany obejmuje w całości niezabudowane działki, a fakt ten przesądza, iż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, przez co nie można mówić o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej Kolegium zauważyło, iż dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis ten nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestor jest zobligowany zatem do przedłożenia "dokumentów w rodzaju promesy", które wykażą, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie, zaś inwestorzy nie dołączyli do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokumentów, o których mowa w art.61 ust. 5. Zatem za prawidłowe należy uznać ustalenie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem z akt sprawy nie wynika, by umowa taka została zawarta z zakładem energetycznym czy też ze specjalistyczną firmą usuwającą odpady. Zdaniem Kolegium powyższego nie zmienia okoliczność wskazywana przez odwołujących się, że przedmiotową działkę przecina sieć elektroenergetyczna. Organ odwoławczy zauważył natomiast, że w rozpoznawanej sprawie trudno jednoznacznie [przesądzić, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Zlokalizowana wprawdzie jest w granicach Parku Krajobrazowego A, ale z faktu utworzenia parku nie można wyprowadzić faktu generalnego zakazu zabudowy. Powyższą decyzję T. i J. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Złożyli również do akt sądowych załącznik do umowy o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, że jest ona uzasadniona. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.z.p. Art. 61.ust.1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z cytowanego przepisu wynika, iż warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z odrębnymi przepisami a ponadto wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania i badania zawartej w art. 61 ust.1 pkt 1 przesłanki dobrego sąsiedztwa regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 158), dalej powoływanego jako rozporządzenie. W tym celu między innymi określają warunki i zasady przeprowadzenia analizy porównawczej, która pozwala na ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada warunkom u.p.z.p.. Przepis § 3 rozporządzenia określa sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.z.p. Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. A zatem co do zasady, granice terenu analizowanego uzależnione są od szerokości frontu działki, natomiast zakreślenie minimalnej wielkości tego obszaru dotyczy nieruchomości o froncie działki mniejszym niż 50 m i służy zapewnieniu właściwych wniosków analizy funkcji dobrego sąsiedztwa. Ponadto zakreślony przepisami sposób wytyczenia granic obszaru analizowanego winien prowadzić do powstania na mapie figury bądź w postaci koła, bądź bardziej lub mniej regularnego prostokąta. W rozpoznawanej sprawie natomiast, na załączniku graficznym do analizy zakreślono czerwonym kolorem figurę o bardzo nieregularnym kształcie, przypominającym odwrócony zarys domu ze spadzistym dachem. Nie podano też nigdzie jej parametrów, co czyni sposób wyznaczenia badanego terenu wręcz zagadkowym. Wprawdzie sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle specyficzna, że front działki, rozumiany jako jej szerokość od strony drogi publicznej, jest wyjątkowo duży - 390 m - co oznacza, że obszar analizowany winien być wytyczony w promieniu ponad 1100 metrów. Stąd być może nowatorskie podejście do wyznaczenia terenu analizowanego. Jednakże ani lektura cytowanego § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ani tez żaden inny przepis rozporządzenia nie odnoszą parametrów obszaru analizowanego do "szerokości frontu planowanej inwestycji". Jest to pojęcie nieznane zarówno przepisom u.p.z.p., jak i przepisom powoływanego wyżej rozporządzenia. Wskazanie przez wnioskodawców terenu przyszłej inwestycji nie przesądza wszak nie na tym etapie ani o jej wielkości, ani o szczegółowym usytuowaniu na terenie nieruchomości. Są to dane, podlegające ustaleniu w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy to gabaryty całej nieruchomości, rozumianej jako działka ewidencyjna, objęta zamierzeniem budowlanym, stanowią bazę dla rozpatrywania zgodności inwestycji z funkcjami terenu. Co więcej, zastosowanie przez organ podstawy wyliczeń do terenu wytyczonego przez granice inwestycji (a nie front działki) doprowadziło do tego, że granica obszaru analizowanego być może nie wykracza poza front działki. Przesądzenie tego nie jest możliwe wobec braku jakichkolwiek]k danych liczbowych w części tekstowej analizy i niezaznaczeniu granic działki na jej części graficznej. Organ, podejmując próbę wyjaśnienia zastosowanej metody analizy, odwołuje się do zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego, przy czym –podkreśla organ - dobre sąsiedztwo należy odnieść do zasięgu terenu położonego w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, zatem pojęcia dobrego sąsiedztwa nie należy pojmować zbyt rozlegle. Nie negując tych rozważań wypadałoby je odnieść właśnie do lokalnych warunków zagospodarowania. W tym celu trzeba np. ustalić, czy działka inwestorów odbiega gabarytami od innych działek w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, czy też jest z nimi zbieżna, co dowodziłoby jedynie lokalnej specyfiki ładu przestrzennego i nie budziłoby takich oporów do wyznaczenia szerokiego obszaru analizowanego. Reasumując tę część rozważań, sposób wyznaczenia terenu analizowanego w rozpoznawanej sprawie należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych, oparty na błędnej wykładni art. 61 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 158). Błędna wykładnia wskazanych przepisów miała wpływ na wynik postępowania, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego bezpośrednio wpływa bowiem na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, o których stanowi art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. Wadą tą dotknięta jest zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego. Zasadne też są zarzuty dotyczące postępowania przed organem II instancji, który ograniczył swą rolę do organu kontrolnego, wbrew regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego, według których organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Trafnie również skarżący podnoszą naruszenie przepisów postępowania, sprowadzające się do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, które prawidłowo ustalone, winny stanowić podstawę decyzji w sprawie. Jak zasadnie wskazano w skardze, zarówno w części graficznej, jak i opisowej analizy, która stanowi część decyzji, nie wskazano wielkości frontu działki (sąd oparł się na danych podanych w skardze), wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego, nie wyjaśniono też kryteriów, które przesądziły o tak nietypowym kształcie obszaru wyznaczonego do analizy. Wydaje się również, że podniesiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zarzut braku warunków przyłączenia do sieci energetycznej był co najmniej przedwczesny. Organ bowiem nie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, do czego był zobowiązany na mocy art. 7 k.p.a. i art. 64 §2 k.p.a. Zarzut ten odnosi się również do nieustalenia cech zabudowy w obszarze analizowanym, a to wobec wcześniej wskazanego nieprawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego. Dopiero uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o wskazane wyżej dane pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu przytoczonej wyżej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekając o kosztach z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.