II SA/Łd 431/24

Dnia 20 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: SKO.4120.67,68.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz Gminy G. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu w sprawie o sygn. II SA/Łd 431/24, zaksięgowaną w dniu 16 maja 2024 roku, pod poz. [...]. Pismem z dnia 17 maja 2024 r. Gmina G., reprezentowana przez Wójta Gminy G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: SKO.4120.67,68.24, którą to decyzją organ II instancji uchylił na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") decyzję Wójta Gminy G. z dnia 5 marca 2024 r., znak: PPID.6730.59.2023, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania [...] – świetlicy wiejskiej w P. na budynek usługowy gastronomiczny wraz z wg potrzeb przebudową lub/i rozbudową w celu dostosowania do obowiązujących przepisów ogólnobudowlanych, na działce nr ewid. [...], obręb P., gm. G. Jednocześnie strona skarżąca uiściła tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu kwotę 100 zł, która została zaksięgowana na rachunku bankowym tut. Sądu w dniu 16 maja 2024 r. pod poz. [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jego odrzucenie z uwagi na brak uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wreszcie, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Treść przywołanych unormowań wskazuje, iż Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do dokonania analizy, czy skarga lub sprzeciw zostały złożone przez podmiot do tego uprawniony. W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony przez Gminę G., reprezentowaną przez Wójta Gminy G., przy czym Wójt Gminy G. orzekał w niniejszej sprawie w I instancji, rozpatrując wniosek Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a więc organu uprawnionego do wydawania aktów administracyjnych w indywidualnych sprawach. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. W takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego będzie reprezentował jej interes w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (zob. uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 dostępna, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA"). W judykaturze szeroko przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Powyższe stanowisko znajduje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy ze skargą lub sprzeciwem wystąpi jednostka samorządu terytorialnego, której organ orzekał w pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 411/23 i powołane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Zatem wobec wykluczenia gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, należy uznać, iż sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony przez podmiot nieuprawniony, a więc podlega odrzuceniu. Dlatego też Sąd, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.