II SA/Łd 433/18

Dnia 27 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. Oddział w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. a.bł. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] roku, nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. K. i K. K., uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...] i orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [....] roku, po rozpoznaniu wniosku inwestora – "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. Oddziału w P., orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. 57/3, 58/3, 59 i 60/1, stanowiącej własność K. i M. K. poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie budowy fragmentu linii kablowej SN-15 kV w miejsce demontowanego fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV; 2. prace budowlane odbywać się będą na odcinku o długości 79 m i polegać będą na ułożeniu linii kablowej SN-15kV oraz demontażu istniejącej linii napowietrznej. Powierzchnia terenu zajętego na czas wykonania prac obejmie ok. 395 m2 (długość 79 m, szerokość 5 m); 3. zajęcie nieruchomości nastąpi na okres 5 dni roboczych, liczonych od dnia zajęcia nieruchomości i przypadających w ciągu 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót. Przewidywany termin rozpoczęcia prac to najwcześniej pierwsza połowa 2018 roku; 4. zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac, a jeżeli tej to niemożliwe lub spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty, zgodnie z art. 128 ust. 4 właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek zrealizowania tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu; 5. zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzenia, o których mowa w pkt 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2, art. 128 ust. art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wnieśli M. i K. K. podnosząc, iż nie zostało im wyjaśnione na etapie prowadzonych rokowań, w jaki sposób przeprowadzone zostaną prace na ich nieruchomości i jakie ograniczenia wynikać będą ze skablowania linii energetycznej. Zdaniem strony, kwestia odszkodowania powinna być uregulowana przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. 57/3, 58/3, 59 i 60/1, stanowiącej własność K. i M. K. poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na przeprowadzenie budowy fragmentu linii kablowej SN-15 kV w miejsce demontowanego fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN -15kV. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 124 i art. 12 ust. 3 u.g.n. stwierdził, iż swoboda podejmowania decyzji przez starostę w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości została ograniczona tylko do tych inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak wskazania zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Wojewoda napisał, iż zgodnie z treścią planu miejscowego gminy Ł. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] roku) teren, na którym położone są działki nr 57/3, 58/3, 59 i 60/1, oznaczony jest symbolem - 9MR, MN, U - teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny usług. W § 16 planu miejscowego przewidziano, w zakresie elektroenergetyki, jako podstawowe źródło zasilania w energię elektryczną istniejącą stację transformatorowo-rozdzielczą 110/15 kV "L." oraz zasadę zasilania w energię elektryczną z istniejącej i projektowanej sieci napowietrzno-kablowej średniego napięcia 15 kV i niskiego napięcia usytuowane w liniach rozgraniczających dróg, bezpośrednie dostarczanie energii elektrycznej do poszczególnych odbiorców poprzez przyłącza elektroenergetyczne niskiego napięcia (pkt 1 i 2). W punkcie 9 wyznaczono maksymalne szerokości stref ochronnych dla tras przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych: dla LN 15 kV - o szerokości po 5 m od rzutu skrajnego przewodu linii na stronę, dla LN 110 KV - o szerokości 40 m (po 20 m od osi na stronę). Z uzyskanego w toku postępowania odwoławczego, fragmentu rysunku planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż dla obszaru położenia działek nr 57/3, 58/3, 59 i 60/1 zaznaczony został przebieg linii wysokiego napięcia 110 kV. Linia ta przecina sporne działki. Na dokumencie graficznym brak jest oznaczenia jakiejkolwiek linii średniego napięcia 15 kV. Jak podkreślił Wojewoda, rysunek planu miejscowego jest jego integralną częścią. Wyznaczenie na planie miejscowym przebiegu projektowanej rozbudowy inwestycji liniowej, przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. będzie determinowało zakres i sposób ograniczenia prawa własności. W przeciwnym przypadku, to jest braku wskazania w planie miejscowym tego przebiegu inwestycji liniowej, dochodziłoby do nieuprawnionego przekazania części władztwa planistycznego każdemu potencjalnemu przedsiębiorcy. W ocenie Wojewody [...] regulacja zawarta w § 16 planu miejscowego zawierająca jedynie ogólne ustalenia w zakresie elektroenergetyki nie może stanowić wystarczającej podstawy do ograniczenia korzystania ze spornej nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., z tej przyczyny, że przebieg fragmentu linii energetycznej 15 kV nie został uwidoczniony w części graficznej planu. Bez wyznaczenia trasy linii średniego napięcia 15 kV na rysunku planu, nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, która nie została przeznaczona w planie na ten cel, z powołaniem się na art. 124 u.g.n. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Starosta [...], opierając się jedynie na treści załączonych do wniosku inwestora dokumentów, nie dokonał ich prawidłowej oceny i zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających, co należy ocenić jako poważne uchybienie przepisów postępowania. Brak analizy wskazanego materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Starosta [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, iż przewidziana inwestycja zgodna jest z postanowieniami planu miejscowego. Brak oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fragmentu linii kablowej SN-15 kV na obszarze spornych działek w planie miejscowym oraz brak decyzji lokalizacyjnej w tym przedmiocie powoduje, iż w sprawie nie został spełniony podstawowy warunek, umożliwiający skorzystanie przez inwestora ze szczególnego trybu ograniczenia uprawnień właściciela gruntu, jaki przewiduje art. 124 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone i wykazane w zaskarżonej decyzji uchybienia nie powodują w ocenie organu konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia a pozwalają na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczeniem co do istoty sprawy. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wskazała na naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, iż przewidziana inwestycja nie jest zgodna z postanowieniem planu miejscowego z uwagi na brak jej uwidocznienia w części graficznej planu miejscowego, podczas gdy linia ta była i jest zaznaczona w części graficznej planu, zgodnie z rysunkiem planu, przez który to, rozumieć należy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...] roku - rysunek planu wykonany na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:10.000, dołączonym do wniosku z dnia 18 sierpnia 2017 roku 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie sprawdzenia, iż częścią graficzną planu jest rysunek mapy w skali 1:10.000 oraz bezrefleksyjne oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie przekazanym przez Gminę Ł. z dnia [...] roku. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podstawę żądania umożliwienia wejścia na nieruchomość stanowi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2018.121 ze zm., dalej jako u.g.n.), zgodnie z którym "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Z kolei w myśl ust. 3 zd. 1 cyt. artykułu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Podkreślić należy, że jego zastosowanie skutkuje ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo własności i jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy plan miejscowy wprost przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Przepis ten z uwagi na powyższe nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 64 Konstytucji, a w szczególności jego ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (II SA/Bd 804/16; I OSK 742/16). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor w toku postępowania nie powołuje się na uzyskanie decyzji lokalizacyjnej, zatem należy dokonać oceny planowanej inwestycji w kontekście zapisów planu miejscowego. Stanowisko Wojewody co do braku zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania jest trafne. Słusznie Wojewoda postawił Staroście zarzut, że nie dokonał analizy, czy przebieg linii wynika z zapisów planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sięgając do rysunku planu miejscowego należy dostrzec, że jest na nim uwidoczniona tylko linia 110 kV Tymczasem z treści wniosku wynika, że inwestor planuje zrealizować inwestycję polegającą na budowie fragmentu linii kablowej SN-15 kV w miejsce demontowanego fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV. We wniosku inicjującym postępowanie inwestor napisał, że ze względu na skrzyżowanie fragmentu linii napowietrznej SN-15 kV z istniejącą linią napowietrzną WN-110 kV podjął decyzję o skablowaniu fragmentu krzyżującej się linii napowietrznej SN-15 kV. Na fragmencie ww. nieruchomości zostanie wykonana linia kablowa w miejsce demontowanego fragmentu linii napowietrznej. Na dołączonej do wniosku mapie widać dwie linie, czyli WN-110 kV i SN-15 kV. Na rysunku planu miejscowego na terenie działek uczestników postępowania nie ma uwidocznionej linii SN-15 kV, tak jak pokazuje to mapa załączona do wniosku. Innymi słowy plan nie przewidywał przebiegu spornej linii przez nieruchomości uczestników postępowania. Dlatego skoro nie ma w planie linii SN-15 kV, to tym bardziej plan nie przewiduje realizacji planowanej inwestycji polegającej na przebudowie tej linii (zmiany z napowietrznej na kablową). Owszem, plan w przepisach ogólnych w zakresie energetyki posługuje się pojęciem linii 15 kV, ale na terenie spornych działek takowej linii z całą pewnością nie ma. Jeżeli na tym terenie faktycznie istnieją dwie linie (WN i SN), a w planie jest tylko WN, to jest to wadliwość planu, której nie można wyeliminować w przedmiotowym postępowaniu. Należy też zauważyć, że załączona do wniosku mapa nie jest rysunkiem planu a planem przebudowy. Zaś dołączona do planu mapa, choć bardzo nieczytelna, pokazuje tylko linię WN. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 roku inwestor wprawdzie przedstawił fragment rysunku planu i wskazał przebiegającą na nim linię, przyznając jednak, że rysunek nie zawiera oznaczenia, iż jest to wyznaczenie przebiegu spornej linii. Zatem powyższy dokument nie ma wpływu na ocenę zasadności decyzji Wojewody. Wyjaśnienia wymaga, że brak zgody na wejście na nieruchomość na podstawie art. 124 u.g.n. nie oznacza braku akceptacji dla inwestycji, a konieczność uzyskania zgody właścicieli z trybie porozumienia lub w trybie rokowań postepowaniu przed sądem powszechnym. Zwrócić też należy uwagę, że rokowania prowadzone z właścicielami nieruchomości winny mieć charakter rokowań rzeczywistych, nie powinny budzić najmniejszych obaw, że są prowadzone przez inwestora z pozycji siły, jedynie pozornie. Tymczasem w odwołanych współwłaścicieli zawarty został taki właśnie zarzut – braku kontaktu ze strony przedstawiciela inwestora, brak jakichkolwiek wyjaśnień co do sposobu realizacji inwestycji i jej znaczenia dla bezpieczeństwa istniejących na nieruchomość ww. osób instalacji i urządzeń podziemnych. Reasumując, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.) A.B.