II SA/Łd 437/04

Dnia 31 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. U. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. U. o zmianę decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...], poprzez wpisanie w punkcie I. tej decyzji zapisu "do rzędnej poziomu piętrzenia na jazie max 179,43 m npm" w miejsce zapisu "do rzędnej piętrzenia na jazie max 178,95 npm", odmówił zamiany przedmiotowej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż K. U. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] poprzez wpisanie w pkt. I tej decyzji zapisu "do rzędnej piętrzenia na jazie max 179,43 m npm" zamiast zapisu "do rzędnej piętrzenia na jazie max 178,95 m npm". W kolejnym z pism skonkretyzował swoje żądanie, wskazując ostatecznie, że wnosi o zmianę decyzji z dnia [...] Nr [...] za zgodą stron tj. w trybie art. 155 kpa. Z art.155 k.p.a. wynika natomiast, że warunkiem zmiany decyzji ostatecznej jest spełnienie określonych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest zgoda stron. Istotne przy tym jest to, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, zgodę taką muszą wyrazić wszystkie osoby, mające przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana zmieniana decyzja. Nie można zatem ograniczyć się tylko do zgody strony, wszczynającej postępowanie. W rozpoznawanej sprawie przymiot strony posiada A S.A. w O., ponieważ wnioskodawca ubiegał się o pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wody z rzeki w km. 50+960, co do której w tym samym czasie o pozwolenie wodnoprawne na pobór wody wystąpił również A S.A. Ponieważ warunki, na jakich odbywa się piętrzenie, nie są obojętne dla pozostałych użytkowników, stąd też organ musiał je ustalić w taki sposób, aby pogodzić interesy stron. W powyższych okolicznościach nie może, zdaniem organu I instancji, budzić wątpliwości, że warunkiem niezbędnym do zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...], jest zgoda A S.A. w O., która tejże zgody odmówiła. Jednocześnie oświadczyła, że będzie utrzymywać rzędne piętrzenia jazu do wysokości 178,95 m npm. Takie stanowisko A S.A. w O., stanowi przeszkodę do zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] i czyni zbędnym badania pozostałych przesłanek, warunkujących zmianę tej decyzji, w trybie art. 155 kpa. Oceny tej nie zmienia fakt, że w kolejnym piśmie z dnia 12. listopada 2003r., K. U. proponuje zmianę tej decyzji bez zgody A S.A., skoro jest to decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo a jednocześnie nie można jej zmienić w trybie art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. l229 z późn. zm). Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. U., szczegółowo opisując stan faktyczny, powodujący konieczność zmiany zapisów w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazywał przy tym, iż potrzeba powyższej zmiany jest wyłącznie następstwem dokonania nowych pomiarów geodezyjnych rzędnej piętrzenia wody na jazie, nie zaś konsekwencją jej zmiany. Zdaniem odwołującego, poziom piętrzenia, istniejący na jazie w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, pozostał niezmieniony, natomiast skorygowano jedynie błędnie naniesiony uprzednio przez A S.A. w O. znak rzędnej, który stanowił punkt odniesienia przy wydawaniu decyzji. W toku postępowania odwoławczego, skarżący kierował do Wojewody [...] również inne pisma. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 "Kodeksu Postępowania Administracyjnego" w związku z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18.lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia wskazał, iż po, przeprowadzonej w dniu 7.01.2004r., wizji lokalnej w terenie oraz po przeanalizowaniu wszystkich dokumentów, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, przedstawione w zaskarżonej decyzji. "Starostwo Powiatowe w R.", przeprowadzając postępowanie administracyjne, uwzględniło uwagi zakładu A S.A. w O., dotyczące zmiany rzędnych poziomu piętrzenia. Spółka przy piśmie z dnia 2.02.2004r. podtrzymała swoje negatywne stanowisko, dotyczące zmiany decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla odwołującego. W uzasadnieniu podała, że maksymalna rzędna piętrzenia na jazie - 178,95 m npm. w pełni zaspokaja jej potrzeby oraz zabezpiecza tereny przyległe do rzeki przed podtopieniem, jak również nie powoduje nadmiernego jej zamulania. Nie można, w ocenie organu odwoławczego, zgodzić się z argumentami odwołującego, dotyczącymi uchylenia skarżonej decyzji, gdyż jest ona poprawna pod względem formalnoprawnym. Nie jest również możliwe skorygowanie decyzji z powodu błędnego zapisu. Taka sytuacja dotyczy błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek, znajdujących się w wydanych przez organ decyzjach. W badanej sprawie, gdy na podstawie nowego pomiaru geodezyjnego, wykazano różnice w wysokości rzędnych piętrzenia, zmiana decyzji mogła dokonać się za zgodą wszystkich zainteresowanych stron. Ponadto z wykładni art.155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: - strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko zatem w przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. "W analizowanej sprawie brak było zgody zakładu A S.A. w O., jako strony postępowania, co stanowi podstawową przesłankę możliwości stosowania przepisu art. 155 kpa." Z tych względów organ I instancji odmówił, wobec negatywnego stanowiska strony, zmiany decyzji. Organ odwoławczy zaś, stanowisko to aprobując, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. U., wnosząc o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem i stanem faktycznym. W uzasadnieniu wskazał, iż domagał się zmiany zapisu w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, określającego wysokość piętrzenia na jazie rzeki D. w O. ze 178,95 m npm do 179,95 m npm, jako niezbędnej dla prawidłowego działania jego elektrowni wodnej. Konieczność wspomnianej zmiany wynikała z faktu, iż A S.A. w O., jedyny do 2000r. użytkownik piętrzenia, podał nieprawdziwy poziom piętrzenia, tworząc znak wodny. Znak ten stał się następnie podstawą do określenia poziomu piętrzenia w uzyskanym przez skarżącego pozwoleniu wodnoprawnym. Poziom ten nominalnie jedynie określono w decyzji na 178, 95 m npm, faktycznie osiągał on wielkość 179,43 m npm. Taki poziom utrzymywał się do czasu dokonania nowych pomiarów geodezyjnych, które rozbieżność tę ujawniły. Podniósł, iż nie jest możliwe funkcjonowanie elektrowni wodnej przy poziomie piętrzenia niższym niż dotychczas, zaś korekta pomiarów, powoduje de facto obniżenie poziomu piętrzenia. Zarzucił również organom, nierozpoznanie zgłoszonego przezeń wniosku o wyłączenie Starosty [...] z uwagi na stosunek osobisty, jaki łączy go z ze Spółką Akcyjną "A", której reprezentantem pozostaje syn Starosty. Zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż pozbawiony został prawa strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla Spółki A, zaś w tym postępowaniu ujawniony został "fałszywy poziom piętrzenia", ponadto nałożono w jego toku na stronę "sprzeczne ze sobą prawa i obowiązki". Konkludując wskazał, iż zaskarżona decyzja "została wydana tak jakby istniał tylko art. 155 k.p.a.", skoro rzetelnie działające organy "mogą korzystać z art. 161 § 2 k.p.a. oraz art. 163 k.p.a. łącznie z art. 31 prawa wodnego, aby zmienić każdą decyzję w słusznym interesie strony". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 7.czerwca 2005r. Wojewoda [...] wskazał, iż odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 31.grudnia 2003r. Na rozprawie w dniu 24.sierpnia 2005r. skarżący oświadczył, iż odwołanie do Wojewody [...] zostało złożone za pośrednictwem organu I instancji w terminie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie, zwrócić należy jednak uwagę na niekompletność przekazanych do kontroli sądowej akt administracyjnych i wyjątkową niestaranność organów w ich gromadzeniu. Pomimo dwukrotnych wystąpień do organu II instancji (postanowieniem z dnia 22.kwietnia 2005r. oraz zarządzeniem z dnia 20.maja 2005r.), przebieg rozprawy w dniu 24.sierpnia 2005r. wskazuje, iż materiał nadesłany przez organy, nie stanowi całości akt sprawy. W szczególności, w nadesłanym materiale brak jest odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Z pewnością bowiem pismo K. U. z dnia 30.grudnia 2003r. (nadane 31.grudnia 2003r.) nie jest odwołaniem od decyzji Starosty [...], jak chce organ II instancji. Świadczy o tym zarówno złożona przez skarżącego kserokopia pisma, opatrzonego tytułem "odwołanie" wraz z potwierdzeniem jej wpływu w dniu 11.grudnia 2003r. (choć z prezentaty tej trudno odczytać organ, do którego pismo wpłynęło), jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, opisujące odwołanie K. U. znacznie szerzej niż wskazywałaby na to treść pisma z dnia 30.grudnia 2003r. Ma to zaś znaczenie o tyle, że przyjęcie, iż odwołanie skarżącego złożone zostało dopiero w dniu 31.grudnia 2003r, skutkować winno stwierdzeniem uchybienia terminu do złożenia odwołania, a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Niekompletność nadesłanych akt administracyjnych jest również powodem, dla którego dokonanie prawidłowej analizy i oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jest nader utrudnione. Z tego też względu, brak jest możliwości odniesienia się do zarzutów skargi, dotyczących niezasadnej "odmowy wyłączenia Starosty [...]" od załatwienia sprawy. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest zarówno wniosku skarżącego w tym przedmiocie jak i rozstrzygnięcia go przez organy. Nie można natomiast odmówić racji argumentom skargi, iż organy bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz prawidłowego ustalenia intencji wnioskodawcy, potraktowały złożony przezeń wniosek, jako żądanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Tymczasem obszerne uzasadnienia pism skarżącego, kierowanych zwłaszcza do Starosty [...], wskazywały raczej na ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał, sugerując przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jeżeli bowiem, jak podnosił skarżący, na skutek nowych pomiarów geodezyjnych ustalono, iż poprzednio istniejący na rzecze D. znak wodny, stanowiący punkt odniesienia dla ustalenia rzędnej piętrzenia, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] był wadliwy, oznaczać to może, iż w dacie wydania decyzji ostatecznej, jeden z jej podstawowych elementów, określony został na podstawie fałszywej przesłanki. Faktem jest, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości wszakże organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Przyjęcie, iż wniosek K. U. jest żądaniem zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.., bez dokonania stosownych pouczeń oraz wyczerpującego poinformowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Niezależnie od tego podnieść należy, iż wobec zmiany stanu prawnego, pomiędzy datą wydania pozwolenia wodnoprawnego ([...]) a datą rozstrzygania wniosku skarżącego "o zmianę w pozwoleniu wodnoprawnym", instytucja zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie mogła mieć w ogóle zastosowania. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18.lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) - co do zasady z dniem 1.stycznia 2002r. - utraciła moc, obowiązująca poprzednio ustawa z dnia 24.października 1974r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. Nr 38 z 1980r., poz. 230 ze zm,) stanowiąca podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a., jest natomiast dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.września 2002r., sygn.akt. III SA 330/01, OSP 2004/9/111 z glosą aprobującą K.Celińskiej – Mysław) Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji, nie posiadającej przymiotu wykonalności, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie jej wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania, w wysokości uiszczonego przezeń wpisu sądowego.