II SA/Łd 439/23

Dnia 27 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r. nr LXXVIII/952/22 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W. oddala skargę. Pismem z 4 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 - dalej w skrócie "u.s.g."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r. nr LXXVIII/952/22 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W.. Wspomnianej wyżej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 17 ust. 1 u.s.g., gdyż w składzie Rady Miejskiej w W. (zarówno w trakcie obrad, jak i w głosowaniu nad uchwałą) uczestniczyła osoba niebędąca radnym, a tylko radni mogą wchodzić w skład rady, tym samym skład Rady Miejskiej w W. był niezgodny z ustawą. Wobec powyższego autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w W., działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., uchwałą nr [...] z dnia [...] r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Gminy W., J.R. na skutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 września 2022 r. o sygn. akt III SA/Łd 507/22 oddalił skargę J.R. na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w W. z [...] r. Wyrok stał się prawomocny od 6 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Wobec powyższego J.R. mandat radnego Gminy W. wygasł z dniem [...] 2022 r. Pomimo tego faktu J.R. wiedząc już, że nie zaskarżył wyroku WSA w Łodzi z [...] r. w dalszym ciągu jako radny uczestniczył w pracach Rady Miejskiej w W.. Z wyjaśnień Rady Miejskiej w W. z 21 lutego 2023 r., protokołu sesji, protokołu głosowania oraz listy obecności z 16 grudnia 2022 r. wynika, że J.R. 16 grudnia 2022 r. uczestniczył w obradach oraz głosował jako radny. Jako radny uczestniczył także w posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która odbyła się 23 grudnia 2022 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nadzoru - przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 u.s.g. Jeżeli w składzie organu kolegialnego uczestniczy osoba, która nie jest członkiem tego organu, to powoduje to wadliwe działanie całego organu. Akty prawne podejmowane w takiej sytuacji są obarczone sankcją nieważności. Sankcja ta powinna objąć wszystkie uchwały podjęte przez Radę Miejską w W. na sesji 16 grudnia 2022 r., gdyż przy podejmowaniu wszystkich uchwał w tym dniu brał udział i głosował J.R.. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w W. działała z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.s.g., gdyż w jej składzie obok 20 radnych uczestniczyła także osoba, która nie była radnym, a zatem skład Rady Miejskiej w W. był niezgodny z ustawą. Niezgodny z ustawą skład rady powoduje wadliwość działania całego organu kolegialnego gminy. Podjęcie uchwały przez Radę Miejską W., w której składzie uczestniczyła osoba nieuprawniona, stanowi istotne naruszenie prawa, niezależnie od wpływu jaki miał głos osoby nieuprawnionej na wynik głosowania. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że sesja Rady Miejskiej w W. z 16 grudnia 2022 r. została zwołana zawiadomieniem z 8 grudnia 2022 r. Na ten dzień według informacji w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nie było informacji o prawomocności wyroku. Również z informacji telefonicznej z sekretariatu z Sądu wynikało, że nie ma jeszcze stwierdzenia prawomocności i nie może być podana informacja czy wyrok jest prawomocny. Również w dzień sesji taka informacja nie była dostępna zarówno w wyżej wymienionej bazie orzeczeń ani w sekretariacie sądu. Nadto sam radny nie poinformował, że zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, czy też go nie zaskarżył. Zatem przed rozpoczęciem sesji Przewodniczący Rady Miejskiej w W. nie miał informacji ani wiedzy o tym czy wyrok się już uprawomocnił i w jakiej dacie. W niniejszym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził prawomocność wyroku z 14 września 2022 r. w sprawie radnego J.R. i wskazał datę kiedy nastąpiło uprawomocnienie dopiero postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. doręczonym Radzie Miejskiej 23 grudnia 2023 r. Zatem, dopiero w tym dniu Rada Miejska, jak też jej Przewodniczący mieli wiedzę o uprawomocnieniu się orzeczenia 6 grudnia 2022 r. W tej sytuacji 16 grudnia 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej nie miał podstaw prawnych do niedopuszczenia J.R. do udziału w sesji. Przewodniczący nie może podjąć arbitralnie sam takiej decyzji, opierając się jedynie na przypuszczeniach, lub na informacjach niepochodzących od właściwego sądu. Jednocześnie organ podkreślił, że uchwały podjęte na sesji 16 grudnia 2022 r., były podejmowane taką większością głosów, że głos radnego J.R., nie miał wpływu na wynik głosowania, od którego zależało podjęcie lub nie podjęcie przez Radę Miejską w W. uchwał, co wynika z załączonego do skargi protokołu z sesji Rady Miejskiej w W. w dniu 16 grudnia 2022 r. W piśmie procesowym z 14 lipca 2023 r. autor skargi podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 w zw. z § 30 ust. 1 obowiązującego Statutu Gminy W. stanowiącego załącznik do uchwały nr LVIII/578/18 Rady Miejskiej w W. z dnia 25 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 5978 z późn.zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 Statutu Gminy W. sesją Rady Miejskiej jest posiedzenie radnych Rady Miejskiej, formalnie zwołane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej lub inną uprawnioną osobę, w trybie określonym przez ustawę o samorządzie gminnym i niniejszy Statut. Zgodnie z § 30 ust. 1 Statutu Gminy W. sprawę rozpatrywaną podczas sesji Rada Miejska rozstrzyga, podejmując uchwałę w formie odrębnego dokumentu. § 12 ust. 1 Statutu definiuje pojęcie sesji Rady Miejskiej jako posiedzenie radnych Rady Miejskiej. W niniejszej sprawie w dniu 16 grudnia 2022 r. w posiedzeniu poza radnymi w charakterze radnego osoba brała udział także osoba, która nie była radnym. Doszło zatem do naruszenia § 12 ust. 1 Statutu, gdyż sesją może być tylko posiedzenie radnych. Innymi słowy, sesją nie jest zebranie radnych z udziałem innych osób w charakterze radnego. Stosownie zaś do treści § 30 ust. 1 Statutu Gminy W. Rada Miejska w W. podejmuje uchwały wyłącznie na sesji i wobec tego - a contrario - Rada Miejska w W. nie podejmuje uchwał na zebraniach nie będących sesją. Rada Miejska w W. nie może podejmować uchwał z naruszeniem § 12 ust. 1 Statutu Gminy W.. Podjęcie uchwały z naruszeniem § 12 ust. 1 Statutu Gminy W., zdaniem skarżącego, każdorazowo powoduje skutek w postaci nieważności uchwały niezależnie od liczby oddanych głosów czy też wyniku głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r. nr LXXVIII/952/22 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W.. Przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie, z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym jak stanowi w/w przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). Przy czym, co wymaga podkreślenia przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa. Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 kwietnia 2017 r., II SA/bd 94/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2021 r., II SA/Go 796/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż niewątpliwe przy podjęciu kwestionowanej skargą uchwały doszło do naruszenia reguł procedowania, gdyż zarówno w obradach Rady Miejskiej w W. w dniu 16 grudnia 2022 r., jak i w głosowaniach przeprowadzonych w tym dniu brał udział J.R., który w tej dacie nie posiadał już statusu radnego Rady Miejskiej W. Bezsporną pozostaje, bowiem ta okoliczność, iż uzyskany przez wyżej wymienionego mandat radnego, stosownie do art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 poz. 1271), wygasł z dniem [...] 2022 r., to jest z datą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 507/22 orzekającego o oddaleniu skargi J.R. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr [...] podjętą w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przesłanek konwalidujących wskazane wyżej naruszenie procedowania przez Radę Miejską w W. nie mogą w żaden sposób stanowić podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty, co do braku pozyskania przed datą rozpoczęcia obrad, informacji, co do faktu prawomocnego wygaśnięcia mandatu radnego J.R.. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - stwierdzone naruszenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, co obligowałoby Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Przypomnieć należy, iż - w ocenie strony skarżącej - za zasadnością stwierdzenia nieważności kwestionowanej skargą uchwały przemawia istotne naruszenie art. 17 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu w skład rady wchodzą radni w liczbie: 1) piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców; 2) dwudziestu jeden w gminach do 50 000 mieszkańców; 3) dwudziestu trzech w gminach do 100 000 mieszkańców; 4) dwudziestu pięciu w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych. Przepis ten, co wprost wynika z jego treści, reguluje kwestie ustawowej liczby radnych rady gminy, zależnej od liczby mieszkańców danej gminy, a jego bezwzględnie wiążący charakter oznacza, że w statucie gminy kwestia ta nie może zostać uregulowana odmiennie. Podkreślić również należy, iż obowiązujące przepisy u.s.g. nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym nieodpowiadającym wymogom z art. 17 ust. 1 u.s.g. Dla ważności podejmowanych przez organ stanowiący gminy uchwał istotna pozostaje, bowiem treść art. 14 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy Sąd, zgodnie z którym naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Mniejszy, z różnych przyczyn, ustawowy skład rady, nie oznacza, że rada ta traci kompetencje i pozbawiona jest możliwości działania. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej, to fakt ten nie może rzutować na ustalanie quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 u.s.g. wynosi ono połowę ustawowego składu rady gminy (vide: wyroki NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 670/06; z 5 października 2011 r., II OSK 1575/11; 26 lipca 2012 r., II OSK 1248/12 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla ważności podejmowanych przez radę gminy uchwał niezbędnym jest uzyskanie quorum, wynoszącego co najmniej połowę ustawowego składu rady oraz poparcie głosowanej uchwały zwykłą większością głosów, to jest przewagą głosów za nad głosami przeciw, z pominięciem głosów wstrzymujących się. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie powyższy wymóg został dochowany. Jak wynika z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji, ustawowy skład Rady Miejskiej w W. wynosi 21 radnych. Z protokołu głosowania LXXVIII sesji Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r. wynika, iż Rada podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W., pomijając osobę J.R., procedowała w składzie 19 radnych, a wszystkie głosy zostały oddane za przyjęciem przedmiotowej uchwały. Tym samym spełnione zostały ustawowe warunki, określone w art. 14 ust. 1 niezbędne dla skutecznego podjęcia uchwały. Wobec powyższego udział J.R. w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą 16 grudnia 2022 r., pomimo, iż przysługujący mu mandat radnego Rady Miejskiej w W. prawomocnie wygasł z dniem [...] 2022 r., pozostaje bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały, co czyni skargę niezasadną. Należy podkreślić, że przepisy u.s.g. nie zawierają jakiegokolwiek odesłania do odpowiedniego stosowania innych przepisów, w sytuacji procedowania przez radę w składzie nieodpowiadającym liczbowo wymogom ustawowym. Kwestia ta nie została przez ustawodawcę uregulowana, a dla ważności podejmowanych uchwał konieczne jest spełnienie warunku z art. 14 ust. 1 u.s.g. Wbrew – stanowisku organu nadzoru – w kontrolowanej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia przepisów § 12 ust. 1 w zw. z § 30 ust. 1 obowiązującego Statutu Gminy W. stanowiącego załącznik do uchwały nr LVIII/578/18 Rady Miejskiej w W. z dnia 25 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 5978 z późn.zm.). Podkreślić należy, że zgodnie z § 14 wspomnianego Statutu, przewodniczący Rady ustala listę osób zaproszonych na sesję w konsultacji z Burmistrzem. Natomiast według § 25 ust. 1 i 2 przewodniczący obrad udziela głosu zaproszonym gościom oraz może uzależnić udzielenie głosu na sesji osobom spośród publiczności, po uprzednim uzyskaniu zgody Rady Miejskiej lub na zasadach określonych innymi przepisami, przy czym przepis § 22 stosuje się odpowiednio. Przewodniczący obrad może umożliwić mieszkańcom Gminy obecnym na sesji złożenie skargi lub wniosku do protokołu. Z powyższych unormowań jasno więc wynika, że na sesji rady gminy poza radnymi mogą być obecne osoby zaproszone, publiczność, mieszkańcy. Wobec tego sam udział w sesji rady gminy podmiotów, które nie są radymi, nie czyni z tej sesji zebrania, jak błędnie wywodzi organ nadzoru. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.