II SA/Łd 44/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] ([...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. II SA/Łd 44/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 105 §1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył wszczęte na wniosek J. N. postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości prowadzenia prac budowlanych związanych z budową domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ul. A w B., z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w sprawie niniejszej była już wydana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzenia prac budowlanych, jednakże z uwagi na odwołanie wniesione przez J. N. organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując m.in. na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na powyższe w dniu 20 kwietnia 2006r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w toku których ustalił, iż prace budowlane prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 października 2001r. Nr [...]. Budynki znajdują się w stanie surowym otwartym, zaś prace prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem, nie stwierdzono odstępstw. Ustalono także, iż prowadzony jest dziennik budowy, w którym opisywane są na bieżąco prowadzone prace. Ponieważ Pani N. podnosiła, iż dziennik budowy zawiera nieprawidłowe zapisy organ zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie zapisu kierownika budowy z dnia 10 września 2003r. o wykonanych w tym okresie pracach budowlanych związanych z rozebranym ogrodzeniem oraz wyrównaniem terenu działki. W odpowiedzi otrzymał kopie pisma z dnia 21 lipca 2003r., w którym Spółdzielnia zwraca się do firmy A Spółka jawna, o pilne usunięcie ogrodzenia, płyt betonowych oraz zasypanie wykopów. W piśmie z dnia 10 września 2003r. Spółka A poinformowała Spółdzielnię o wykonaniu powyższych prac, ustalenia w tym zakresie spowodowały, iż organ nie miał podstaw kwestionować wiarygodności zapisu w dzienniku budowy z dnia 10 września 2003r. Organ stwierdził również, iż teren inwestycji jest wygrodzony, a w widocznym miejscu znajduje się tablica informacyjna. Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dał wiarę zebranym w postępowaniu wyjaśniającym dokumentom i stwierdził, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej z wniosku J. N. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła J. N. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego. Zarzuciła niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz całkowite pominięcie zarzutów strony dotyczących nieprawidłowości niektórych zapisów w dzienniku budowy, świadczących o ciągłości budowy i nieustosunkowanie się do nich. Wniosła nadto o wstrzymanie prowadzonych robót i przesłuchanie w charakterze świadka wskazanych osób na okoliczność całkowitej bezczynności inwestora w okresie od czerwca 2002r. do sierpnia 2005r. Uzasadniając powyższe strona wskazała, iż organ dał wiarę wynikającym z dziennika budowy zapisom w sytuacji, gdy wszystko wskazuje, iż zapisy te dokonywane były wyłącznie dla potrzeb tego postępowania, a Spółdzielnia fałszowała dokumenty, które składała w tym postępowaniu. Odwołująca stoi na stanowisku, iż organ nie wyjaśnił rzetelnie stanu faktycznego, gdyż obok analizy dziennika budowy powinien przejrzeć faktury, umowy z podwykonawcami, przesłuchać pracowników budowy a przede wszystkim okolicznych mieszkańców, którzy mieszkając obok terenu inwestycji są najbardziej zorientowani czy prace budowlane są i były prowadzone. Wskazała również, że nie można przyjąć zapisu z dziennika budowy, iż "rozebrano ogrodzenie i wyrównano grunt" jako świadczącego o rozpoczęciu prac budowlanych zgodnie z art. 41 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, podkreślił, iż prace prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie stwierdzono żadnym nieprawidłowości w wykonanych już robotach. Wskazał nadto, iż zapisy z dziennika budowy świadczą o ciągłości prowadzonych prac budowlanych, na ich podstawie oraz na podstawie wyników kontroli, oględzin budowy, organ nie stwierdził aby zaistniała podstawa do orzeczenia o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na nie prowadzenie prac przez okres dłuższy niż 2 lata. Organ zaznaczył, iż wobec braku odstępstw od zatwierdzonej decyzji, ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje organom nadzoru budowlanego podstaw do interwencji w świetle przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów strony wyjaśnił, iż żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wykracza poza właściwość organów nadzoru budowlanego, gdyż organy te nie są właściwe do wydawania pozwoleń na budowę. Podstawę prawną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi art. 162 §1 pkt 1 Kpa, zgodnie z nim organ administracji, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Podsumował, iż jeżeli strona jest zainteresowana w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę i dysponuje odpowiednim materiałem dowodowym to może wystąpić do organu, który wydał to pozwolenie na budowę tj. do Starostwa Powiatowego w B. z odpowiednim wnioskiem. Dodał także, iż powoływanie się na sfałszowane dowody winno być oparte na prawomocnym orzeczeniu sądu lub innego organu. Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż wobec nie stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji inwestycji postępowanie organu I instancji stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 §1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: -art. 7, art. 10 §1, art. 77 §1, art. 75 §1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, co do istoty sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu z dnia 26 września 2006r. mających wykazać, że przerwa w realizacji budowy trwała w okresie od dnia 20 czerwca 2002r. do dnia 25 sierpnia 2005r. i przekroczyła okres 2 lat, co zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego, winno skutkować wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, -art. 37 Prawa budowlanego przez niewydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę -art. 162 §1 pkt 1 Kpa przez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę wydania decyzji o wygaśnięciu wydanego pozwolenia na budowę podczas gdy podstawą wydania decyzji jest art. 37 Prawa budowlanego i organ I instancji powinien taką decyzję wydać. Uzasadniając postawione wnioski strona przytoczyła argumenty zawarte we wcześniejszym odwołaniu sprowadzające się do zarzutu, iż nie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające uwzględniające wnioski dowodowe strony. Natomiast organ oparł się na zapisach z dziennika budowy, które są zapisami nieprawdziwymi i sfałszowanymi. Skarżąca wskazała na niekonsekwencję w działaniach organu odwoławczego, który uchylił wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania i przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na braki w materiale dowodowym, natomiast obecnie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, iż organ nie przeprowadził dodatkowych czynności dowodowych, a jednocześnie sformułował uzasadnienie swej decyzji w sposób naruszający art. 107 §1 Kpa. Strona stoi na stanowisku, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie winien uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z tą samą argumentacją tj. nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, nie odniesienie się do żądań strony, ponieważ wszystkie te uchybienia zostały powtórzone. Nie rozumie jak obecnie organ odwoławczy może twierdzić, iż jest organem niewłaściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro przez kilka miesięcy prowadził postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując podstawy do zmiany zaskarżonych decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, iż zarzuty skargi nie dają podstaw do zmiany kwestionowanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), powoływaną dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, które skutkowały ich uchyleniem. Decyzje będące przedmiotem niniejszej skargi rozstrzygają w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzenia prac budowlanych związanych z budową domków jednorodzinnych. Postępowanie zakończone wydaniem tych aktów wszczęte zostało na wniosek J. N. z dnia 2 września 2005r., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W piśmie tym strona pisała "proszę o wyjaśnienie legalizacji ponownie rozpoczętej budowy", dokładne przytoczenie treści wniosku jest o tyle istotne, iż lektura pozostałych dokumentów sporządzanych przez stronę i powoływane w nich podstawy prawne stawianych żądań wskazują, iż intencją skarżącej nie było prowadzenie postępowania w sprawie legalności prac budowlanych. Z pism tych należy wywieść, iż rzeczywistym żądaniem strony było orzeczenie o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie nowego aktu w tym zakresie. Z pisma strony z dnia 20 stycznia 2006r. wynika, wprost iż domaga się nowego postępowania i nowej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 37 §1 Prawa budowlanego, sam organ w decyzji z dnia [...] zauważył, iż takie jest żądanie strony. Swoje stanowisko w tym zakresie strona wielokrotnie potwierdziła, m.in. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006r. sporządzonym po oględzinach oraz w piśmie z dnia 20 lipca 2006r., w którym czytamy, iż "(...) w okresie od 22.01.2002r. do 25.08.2005r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Przerwa ta spowodowała utratę ważności pozwolenia na budowę i podjęcie robót po tej przerwie wymagało uzyskania nowego pozwolenia.". Również w odwołaniu strona pisała, iż wnosi o wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Pomimo tak wyraźnych sformułowań organy nadzoru budowlanego nie zastanowiły się, jakie jest rzeczywiste żądanie strony. Jest to o tyle dziwne, iż argumentacja strony opierała się na wykazaniu, iż prace budowlane nie są prowadzone w ogóle we wskazanym powyżej czasookresie, skarżąca nie podnosiła okoliczności wskazujących na nieprawidłowości w tych pracach, ponieważ zaznaczała, iż chodzi o to, że nie są prowadzone. Również fakt, iż powoływała w swych pismach jako podstawę stawianych wniosków przepis art. 37 Prawa budowlanego powinien zastanowić organy nadzoru budowlanego, które konsekwentnie wskazywały, iż nie są uprawnione do orzekania w sprawie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania nowej. Nie weryfikując w żaden sposób treści żądania strony organ nadzoru budowlanego podjął działania zmierzające do sprawdzenia legalności prowadzonych prac, czy występują odstępstwa od zatwierdzonego projektu, czy ostatecznie zaistniały podstawy do zastosowania w sprawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodzić należy się z organami administracji orzekającymi w niniejszej sprawie, iż nie są uprawnione do podejmowania działań związanych z pozwoleniem na budowę, jednocześnie jednak nie są również uprawnione do przeprowadzania dowolnej interpretacji wniosków strony, jaką przeprowadziły w przypadku wniosku skarżącej. Można przypuszczać, iż z uwagi na to, że strona początkowo pisała o konieczności sprawdzenia legalności prowadzonych prac budowlanych organ uznał, iż w tym zakresie ma prowadzić postępowanie i jako do tego uprawniony uczynił to. Jednak w piśmie z dnia 20 stycznia 2006r. skarżąca wprost wskazała, iż domaga się nowego postępowania i nowej decyzji o pozwoleniu na budowę z powołaniem przepisu art. 37 Kpa. Lektura tego pisma powinna skłonić organ do refleksji, jakie są intencje strony, jakie jest jej właściwe żądanie. Organ nie może swobodnie interpretować wniosków strony i orzekać w innym zakresie, w przypadku wątpliwości winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie, które by je wyjaśniło. Działanie takie będzie zgodne z zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada ta odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego. Organ winien także czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i wyjaśniać wszelkie niejasności powstałe w toku postępowania (art. 9 kpa). O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002r., sygn.akt I SA 2188/00, System informacji Prawnej LEX, LEX Nr 81741). Drugą istotną kwestią jest naruszenie przez organy administracji art. 19 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta nawiązuje do zasady praworządności z art. 6 Kpa i wskazuje na jeden z podstawowych warunków prawidłowości decyzji administracyjnej, decyzja musi być bowiem wydana przez organ właściwy tj. uprawniony do orzekania w konkretnie określonym zakresie spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż owszem wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych prac budowlanych leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie jednak w świetle stawianych przez skarżącą wniosków organy te wyraźnie wskazywały, iż nie są organem właściwym w sprawach wydania nowego pozwolenia na budowę i orzeczenia o wygaśnięciu starego, powinny zatem działając zgodnie z zasadą określoną w art. 19 Kpa zbadać swoją właściwość. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, skoro obecnie organy nadzoru budowlanego obu instancji wskazują, iż nie są właściwe do załatwienia jej wniosków to czemu postępowanie prowadzone było tak długo. Organy powinny wcześniej wskazać na swą niewłaściwość a jeśli miały jakiekolwiek wątpliwości, co do treści żądania skarżącej zawartego w pierwszym piśmie z dnia 2 września 2005r. i kolejnych, to powinny zwrócić się do strony o zweryfikowanie żądania i na tej podstawie zbadać swą właściwość rzeczową. Art. 19 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ten obowiązek spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2001r. sygn.akt I SA 2110/00, LEX Nr 54128; postanowienie NSA z dnia 22 maja 2001r., sygn.akt I SA 1844/00, LEX Nr 55293). Reasumując dotychczasowe wywody należy wskazać, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny w pierwszej kolejności zbadać, jakie są rzeczywiste intencje żądania strony, a następnie zbadać swą właściwość rzeczową i miejscową. Jeśli organ wywiedzie, po analizie wniosku strony, iż nie jest właściwy w danej sprawie, to zgodnie z art. 19 kpa powinien przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie. Organ winien sam określić czy posiada zdolność prawną do prowadzenia postępowania w danej sprawie, ten obowiązek spoczywa na nim w każdym stadium postępowania, w razie stwierdzenia braku swej właściwości winien sprawę przekazać organowi właściwemu i poinformować stronę o tym (art. 65 §1kpa). Zaskarżone decyzje naruszają również przepis art. 107 §3 Kpa, ponieważ z uzasadnień obu instancji nie wynika, dlaczego właściwie organ umorzył postępowanie, czy dlatego, że jest niewłaściwy w tej sprawie, czy dlatego, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy winny mieć na uwadze również sformułowaną w art. 7 Kpa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie, z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.