II SA/Łd 440/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del.NSA Z. Zgierski, Sędziowie : del.NSA E. Markiewicz (spr.), WSA J. Rosińska, Protokolant T. Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi K. K. i A. K.-M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] (znak:[...]), 2) zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących K. K. i A. K.- M. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Ł. nakazał W. S.-W. i R. W. "zaniechanie dalszych robót adaptacyjnych i przywrócenie do stanu poprzedniego lokali nr: 2a, 2b i 8, zlokalizowanych na parterze budynku frontowego w Ł. , przy Al. A. [...] ", z uwagi na nie wykonanie obowiązków, nałożonych na inwestorów decyzją tego samego organu orzekającego z dnia [...] Nr [...] , po stwierdzeniu w dniu 1 kwietnia 1998 roku, prowadzenia samowolnie robót budowlanych, polegających (m.in.) na wymianie drzwi i okien w elewacji frontowej, z częściowym zamurowaniem istniejących otworów. Wymieniona decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym, w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ), odmawiającej uchylenia (po wznowieniu postępowania), wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. . Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Cywilny, prawomocnym postanowieniem z dnia [...] , [...] , upoważnił wymienionych inwestorów do dokonania we wskazanych lokalach użytkowych (wydzielonych do ich wyłącznego użytkowania na parterze wym. budynku, stanowiącego współwłasność na podstawie prawomocnego orzeczenia wskazanego Sądu, z dnia [...], [...]), modernizacji elewacji zewnętrznej, polegającej na: powiększeniu otworów okiennych, drzwiowych, wymiany ram okiennych i drzwi, wyburzenia ścian działowych i częściowo nośnych, położenia terakoty i glazury, wymiany sanitariatów, wykonania przyłączy wody, gazu i energii elektrycznej, zamurowania otworów drzwiowych, prowadzących do bramy i oficyny (na własny koszt). Podczas oględzin posesji przy Al. A. [...] , przeprowadzonych w dniu 25 września 2000 roku, przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. , a o terminie i miejscu o których zostały powiadomione strony postępowania, stwierdzono, że powołana decyzja z dnia [...], została przez inwestorów wykonana. Stwierdzono również, że w miesiącach lipcu, sierpniu i wrześniu 2000 roku, wykonano bez pozwolenia nowe roboty budowlane, wewnątrz lokali użytkowych. Roboty te zostały wyszczególnione w protokole z rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej przed organem I instancji w dniach 7 i 13 listopada 2000 roku. W dniu [...] , decyzją nr [...] (znak: [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , zobowiązał W. S.- W. i R. W. , do wykonania wskazanych czynności (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) obejmujących przedłożenie wymienionej dokumentacji prawno-technicznej (między innymi: prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzacji budowlanej powykonawczej z orzeczeniem o prawidłowości wykonanych robót budowlanych), w terminie do dnia 28 lutego 2001 roku, dotyczących wykonanych samowolnie robót budowlanych w lokalach użytkowych nr 2 i nr 8 na parterze budynku frontowego przy Al. A. [...] w Ł. . Współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, K. K. , A. G. i A. K.- M. złożyły odwołanie od powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] i wniosły o uchylenie tej decyzji. Odwołujące się zarzuciły organowi orzekającemu, zamiar usankcjonowania samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu prac budowlanych i instalacyjnych, bez wymaganych zezwoleń i wobec braku zgody na te prace pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, w odniesieniu do której toczy się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności. W ocenie odwołujących się, organ nadzoru budowlanego podjął działania dopiero po kilkakrotnych interwencjach, umożliwiając inwestorom samowolną realizację robót budowlanych. Odwołujące się wskazały, że obecnie przedmiotowe lokale użytkowe są użytkowane bez ich zgody i przy braku pewności co do wymogów bezpieczeństwa wykonanych samowolnie robót. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz o podjęcie postępowania w celu nakazania przywrócenia wskazanych lokali użytkowych, do stanu poprzedniego (szczególnie w zakresie instalacji) i o wydanie postanowienia nakazującego wstrzymanie użytkowania tych lokali. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję pierwszoinstancyjną w części merytorycznej nakładającej obowiązek przedłożenia dokumentów oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 kwietnia 2001 roku. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podano (między innymi), że bezspornie inwestorzy wykonali roboty budowlane w przedmiotowych lokalach bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, a roboty te zostały zakończone. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo uznano, że istnieje możliwość zalegalizowania tych robót, co uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z r. 1994. Organ odwoławczy wskazał też, że zarzuty z odwołania, dotyczące braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na legalizację wykonanych samowolnie robót budowlanych "na tym etapie postępowania nie mają wpływu na ich rozstrzygnięcie, bowiem właśnie zaskarżona decyzja zobowiązuje inwestorów do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta będzie zatem badana w dalszym postępowaniu prowadzonym, w przedmiotowej sprawie". K. K. , A. G. i A. K.- M. , zaskarżyły wymienioną decyzję organu drugiej instancji, do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżące zarzuciły, że już poprzednio była wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego, jak również zarzuciły, że nie orzeczono zakazu użytkowania obiektu, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżące wniosły też o "zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o usunięciu samowoli budowlanej". W ocenie skarżących, wobec istnienia decyzji z dnia [...], nakazującej przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego, wydawanie kolejnych decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej w tym budynku, jest naruszeniem prawa. Skarżące wskazały, że istniała możliwość wkroczenia organu nadzoru budowlanego już w czasie wykonywania samowolnego spornych robót budowlanych i wstrzymania ich wykonywania, a brak reakcji organu skarżące uznały za świadomą i zamierzoną bezczynność. Skarżące wskazały też, że organy nie zastosowały w sprawie przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że poprzednio wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, została wykonana. W ocenie organu drugiej instancji, obecnie prowadzone postępowanie nie może być uznane za postępowanie prowadzone w tej samej sprawie, gdyż zmienił się stan faktyczny, a sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych samowolnie w roku 2000. Postanowieniem z dnia [...], Sąd odrzucił skargę A. G. . Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 12 stycznia 2004 roku, skarżące wyjaśniły, że nie zakończyło się postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące zniesienia współwłasności przedmiotowego budynku. Skarżące podały również, że na skutek przeprowadzenia robót przez inwestora, nastąpiło dwukrotne przekroczenie poboru mocy z sieci elektrycznej w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w art. 7 kpa została ustanowiona zasada prawdy obiektywnej, zobowiązująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w danej sprawie. Zasadę tę zgodnie uznano za naczelną zasadę postępowania administracyjnego, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek właściwego organu administracyjnego "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (por. W.Dawidowicz: "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu". Warszawa 1962, s. 108). Także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r., P 1/87/2 ("Palestra" 1987, z.12, s.113) wyraził pogląd, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności", art. 7 kpa, zdanie pierwsze). Nie ma bowiem wątpliwości, że pełne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jest niezbędnym warunkiem prawidłowego zastosowania przez dany organ administrujący, normy prawa materialnego. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji, jest naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, będzie więc skutkowało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), przez "obiekt budowlany" należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Przez "budowę", należy zaś rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Z kolei "remontem" w rozumieniu przepisów cyt. ustawy - Prawo budowlane (art. 3 pkt 8) jest "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Wykonywanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, nie wymagało (w dacie wydania decyzji kwestionowanych w sprawie niniejszej) uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko wówczas, jeżeli remont ten nie obejmował "zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych" (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), przy czym wykonywanie "robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1-7" wymagało zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony jest zatem pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego; (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97; ONSA 1998, z.1, poz. 4). Wyjaśnić też należy, że do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, które to roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1-3 art. 51 Prawa budowlanego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Decyzje wydane w sprawie niniejszej zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a dotyczyły robót budowlanych, szczegółowo wymienionych w decyzjach, kwestionowanych przez stronę skarżącą, przy czym rodzaj tych robót został zakwalifikowany przez organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji jako roboty budowlane, które, co prawda wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Pogląd ten nie został dostatecznie udowodniony, a dokumentacja, którą Sąd dysponował, dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej, nie zawiera bezspornych ustaleń, które przemawiałyby za słusznością przyjęcia tego rodzaju oceny prawnej. Innymi słowy, organy orzekające w sprawie niniejszej nie wykazały w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy sporne prace budowlane, traktowane całościowo, wykonane samowolnie (przyjmując nawet, że "dwuetapowo") w istocie nie skutkowały dokonaniem przebudowy, przynajmniej części obiektu budowlanego. Dokonanie tego rodzaju ustaleń oraz oceny było tym bardziej niezbędne choćby z uwagi na szeroki zakres zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, którymi objęte zostały nie tylko lokale użytkowe oraz wejścia do lokali (łącznie ze zmianą lokalizacji drzwi zewnętrznych) i piwnica, ale także ważne instalacje (w tym elektryczna oraz wodno-kanalizacyjna), przy czym nawet uległy zmianie niektóre funkcje poddanych przebudowie pomieszczeń. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.