II SA/Łd 445/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych obiektów budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z Funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi H. K. - Kancelaria Adwokacka w Ł., ul. A 40 lok. 54 kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawierającą w sobie kwotę należnego podatku od towarów i usług. Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr [...] (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją Nr [...], z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości A. i J. małżonków R., zamieszkałych przy ul. A 9 w R. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż przeprowadzone w dniu 29 grudnia 2006 r. oględziny nie wykazały przypadków zalewania obiektów budowlanych S. S., albowiem wody opadowe z budynku mieszkalno – handlowego odprowadzane są rurami spustowymi do zbiornika, a następnie przepompowywane za pomocą pompy do rury spustowej. Od strony podwórka wody opadowe z części budynku mieszkalno – handlowego i budynku gospodarczego odprowadzane są rurami spustowymi na działkę właścicieli. W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji doszedł do przekonania o potrzebie umorzenia postępowanie w przedmiotowej sprawie. Od decyzji tej odwołanie wniósł S. S., kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że woda z połaci dachu budynku mieszkalno – handlowego zwróconej w kierunku ul. A zalewa ścianę jego budynku, powodując zawilgocenie obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił nadto, iż w toku postępowania odwoławczego wpłynęła przedłożona przez J. R. opinia Nr [...], opracowana przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa i wycen nieruchomości, dotycząca kwestii zawilgocenia ścian w budynku mieszkalnym należącym do S. S., jak również ustalająca przyczyny zawilgocenia ścian. Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, z uwagi na nieprawidłowości niemożliwe do usunięcia w trybie odwoławczym. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż uwzględniając przedłożoną opinię oraz znajdującą się w aktach organu pierwszej instancji dokumentację fotograficzną wątpliwości wzbudziła kwestia poprawności wykonania obróbek blacharskich pomiędzy dachem budynku gospodarczo – garażowego małżonków R., a dachem budynku mieszkalnego należącego do S. S., jak również obróbek blacharskich na styku połaci budynku gospodarczo – garażowego małżonków R. i ściany budynku mieszkalnego S. S.. Wobec powyższego uznano, iż postępowanie nie może zostać umorzone, bowiem organ pierwszej instancji winien podjąć skuteczne działania w celu wyeliminowania wskazanych przez biegłego sądowego możliwości zawilgocenia ścian w budynku mieszkalnym skarżącego. W dniu 30. marca 2007 r. skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. S. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja organu odwoławczego jedynie przedłuża postępowanie i odwleka w czasie załatwienie sprawy, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji nie ma zamiaru sprawy tej załatwić. Skarżący wskazał, iż sprawa niniejsza toczy się przed organami administracji od kilku lat i zaskarżona decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, iż problemy z zalewaniem jego budynku zaczęły się kiedy małżonkowie R. wznieśli budynek gospodarczo – garażowy przylegający do budynku mieszkalnego skarżącego. Zdaniem wnoszącego skargę przyczyną takiego stanu rzeczy jest niewłaściwe usytuowanie rynny dachowej i rury spustowej znajdującej się przy ścianie budynku skarżącego oraz niewłaściwe wykonanie obróbek blacharskich na styku budynków małżonków R. i skarżącego. Skarżący zarzucił nadto organom nieprawidłowe ustalenie w zakresie wybetonowania dna w studzience sanitarnej należącej do małżonków R. oraz bezkrytycznym przyjęciu stanowiska J. R., iż oczko wodne znajdujące się na terenie jego nieruchomości wykorzystywane jest w charakterze zbiornika wody opadowej. Skarżący wskazał nadto, iż w dniu 16 marca 2004 r. wystąpił do sądu powszechnego z powództwem przeciwko małżonkom R. domagając się nakazania im obniżenie sztucznie wykonanego nasypu na terenie ich nieruchomości do poziomu jego działki oraz nakazania przełożenia dachu na budynku gospodarczo – garażowym, tak aby spadek wody opadowej następował na ich podwórko. Skarżący wskazał, iż sprawa ta nie jest dotychczas prawomocnie zakończona. S. S. przyznał, iż w postępowaniu apelacyjnym wykonana została opinia biegłego sadowego, która jest dla niego niekorzystna. Opinia ta jest jednak według niego nieobiektywna i dotychczas nie jest znane stanowisko sądu powszechnego, który zlecił jej wykonanie. Opinia ta jest jednak wykorzystywana przez J. R. w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Konkludując skarżący wniósł aby sąd administracyjny wydał wyrok nakazujący małżonkom R. odprowadzanie wody opadowej z połaci dachowych swoich budynków na własną posesję, a także nakazał małżonkom R. takie usytuowanie rur spustowych aby nie powodowały do zalewania jego nieruchomości i jednocześnie zakazał korzystania ze studzienek, które nie mają wybetonowanego dna i przez to woda w nich gromadzona rozchodzi się pod budynek skarżącego powodując jego zawilgocenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Z tego też powodu wniosek skargi opiewający na merytoryczne rozpoznanie sprawy i określenie obowiązków stron postępowania przerasta kompetencje sądu administracyjnego i nie może być nawet przedmiotem jakiegokolwiek badania w ramach niniejszej sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji przywołał przepis art.138 par. 2 k.p.a. jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Norma ta stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art.138 par. 2 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 roku w sprawie V SA 239/01, opublikowany w LEX Nr 50105, oraz wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 roku w sprawie IV SA 208/99 opublikowany w LEX Nr 54745). Sytuacja, w której zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającej części ma miejsce w niniejszej sprawie. W toku postępowania odwoławczego został bowiem zaprezentowany dokument w postaci opinii biegłego sadowego. Jest oczywiste, iż dokument ten będąc sporządzonym na potrzeby innego postępowania nie może być w sposób bezkrytyczny wykorzystany w postępowaniu administracyjnym. Takie zresztą stanowisko reprezentuje również skarżący. Przedłożenie tegoż dokumentu organowi odwoławczemu wskazuje na to, iż dotychczasowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte jest licznymi wadami w zakresie zbierania materiału dowodowego, co już samo w sobie uniemożliwia dokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Konstatacja ta stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.. Skoro powyższe uchybienie w rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji zostało dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, to konsekwencją tego musiało być rozstrzygnięcie uchylające decyzje organu pierwszej instancji i przekazanie temuż organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna w jej całokształcie winna być rozpoznana dwukrotnie. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji w oparciu o zmieniony materiał dowodowy istnieje tylko wówczas gdy organ odwoławczy przeprowadzi własne postępowanie wyjaśniające w szerszym zakresie niż to uczynił organ niższego stopnia i tylko wówczas gdy postępowanie organu odwoławczego nie będzie prowadziło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W każdym innym wypadku – a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – organ odwoławczy samodzielnie postępowania wyjaśniającego prowadzić nie może bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy orzeczono, iż skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto rozstrzygnięto o kosztach zastępstwa adwokackiego strony skarżącej korzystającej z prawa pomocy. Wysokość tegoż wynagrodzenia ustalona została mając na względzie rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy adwokata (par. 2 pkt 2 w związku z par. 18 ust. 1 pkt 1 "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).