II SA/Łd 447/04

Dnia 8 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. w dniu [...] Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz adwokat A. D. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Sygn. akt: II SA / Łd 447 / 04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [....] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K., od decyzji: Nr [...] z dnia[..], wydanej przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Ł – B. działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł., w sprawie umorzenia postępowania o przyznanie J. K. zasiłku stałego wyrównawczego, na podstawie art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż decyzją Nr [...] z dnia[...] , organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania J. K. zasiłku stałego wyrównawczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył J. K. podnosząc, iż "nie może przebywać w noclegowni", a obecnie przebywa w mieszkaniu przy ulicy A 5 u H. C. Z powyższych względów wniósł o "pozytywne rozpatrzenie odwołania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, póz. 414 ze zm.) decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego. Przepis powyższy wprowadza kategoryczny nakaz przeprowadzenia takiego wywiadu. W przypadku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu organ prowadzący postępowanie nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej i tym samym spełniona jest dyspozycja art. 105 par. 1 k.p.a , w myśl której gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny organ administracji publicznej wydaje decyzje umarzającą postępowanie. W ocenie organu bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika socjalnego, z której wynika, iż J. K. nie przebywa, ani w schronisku na ulicy A w Ł., ani w noclegowni przy owym schronisku. Dalej organ ten ustalił, iż w odwołaniu J. K. wskazał aktualne miejsce swego pobytu. W konkluzji do powyższych ustaleń organ odwoławczy podał, iż w sytuacji gdy nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zasadne jest umorzenie postępowanie. Ostatecznie organ odwoławczy uznał poprawność decyzji organu I instancji wskazując, iż organ ten "prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania gdyż wobec braku wywiadu środowiskowego, który należałoby przeprowadzić w schronisku bądź noclegowni organ nie miał możliwości wydania decyzji merytorycznej". Dalej organ wskazał, iż umorzenie postępowania "nie pozbawia odwołującego się możliwości ubiegania się o przyznanie tej formy pomocy". Z uwagi na to, iż J. K. wskazał gdzie aktualnie przebywa "rozpatrzeniem sprawy w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku stałego wyrównawczego zajmuje się Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – G.". W dniu 29 kwietnia 2004 roku J. K. wywiódł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jej uchylenia. W skardze przedstawił swą aktualną sytuację zdrowotną, rodzinną i majątkową. Wskazał nadto, iż w dniu 28 kwietnia 2004 roku, w mieszkaniu przy ulicy A 5, w którym przebywa, odwiedził go pracownik socjalny, który zebrał dokładny wywiad środowiskowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o umorzenie postępowania względnie o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Istota błędu organów administracji publicznej w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście nie istniała możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego określającego sytuację skarżącego. Nie budzi bowiem wątpliwości stwierdzenie organu, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest koniecznym elementem w istocie każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej w przedmiocie przyznania bądź odmowy świadczeń z pomocy społecznej (art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, póz. 414 ze zm.). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ I instancji uznał bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego "z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego". Tego rodzaju zapis znalazł się w protokole wywiadu środowiskowego z dnia 26 stycznia 2004 roku. W tym samym protokole czytamy jednak, iż organ ustalił jeszcze w dniu 26 stycznia 2004 roku aktualne miejsce pobytu skarżącego, po opuszczeniu przez niego w dniu 8 stycznia 2004 roku Domu Pomocy Społecznej przy ulicy Dojazdowej w Ł. Skoro decyzja organu I instancji wydana została w dniu 29 stycznia 2004 roku, to bezsprzecznie organ ten jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia dysponował wszelkimi niezbędnymi informacjami umożliwiającymi przeprowadzenie ze skarżącym wywiadu środowiskowego. W takiej sytuacji powoływanie się w kwestionowanych decyzjach na "brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego" uznać wypada za nieporozumienie. Podobnie ocenić wypada stwierdzenie organu odwoławczego, z którego – jak się wydaje – ma wynikać, iż wywiad środowiskowy winien być przeprowadzony ze skarżącym wyłącznie w schronisku bądź noclegowni. Tego rodzaju ograniczenia co do miejsca przeprowadzenia wywiadu nie mają jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w tym zakresie ma walor wyłącznie humorystyczny. Sumując powyższe rozważania wskazać wypada, iż organy administracji pomimo obowiązku wyrażonego w przepisach art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe uchybienie ma istotne znaczenie dla wydanych decyzji i nie pozwala na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Jak zostało to powiedziane już powyżej, organy obu instancji dysponowały informacjami o miejscu zamieszkania skarżącego. Informacja ta w aktach sprawy znalazła się jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Nawet jednak gdyby tak było, jak wskazał to organ odwoławczy i powyższa informacja pojawiłaby się dopiero w odwołaniu, to organ II instancji jako kontynuujący postępowanie, w następstwie wniesienia odwołania, winien uwzględnić ów fakt dochodząc do przekonania, iż odpadła przyczyna uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a więc - w jego ocenie – przyczyna uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy natomiast nie tylko nie ocenił należycie całokształtu zgromadzonego przez organ I instancji materiału sprawy, ale dodatkowo zachował się jak organ, którego rolą jest wyłącznie ocena legalności działań organu niższego rzędu. Do takiego zachowania przepis art. 138 k.p.a. nie daje jednak organowi odwoławczemu upoważnienia. Wszak istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. (art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 roku w sprawie V SA 3872/00, opublikowany w LEX nr 78936). Wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania administracyjnego mają istotny charakter i miały wpływ na treść wydanych decyzji. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 u.p.s.a. w związku z par. 18 ust. 1 pkt "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 163, poz. 1348 ze zm.). Wobec tego, iż zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję umarzająca postępowanie zbędne było stwierdzenie, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 u.p.s.a.).