II SA/Łd 448/12

Dnia 31 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej S. A. kwotę 800 (osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...], nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł., przy ul. A nr 220 C, na działce nr [...] i fragmencie działki drogowej nr [...], polegającej na budowie budynku o funkcji handlowej (artykuły motoryzacyjne, powierzchnia sprzedaży do 100 m2) wraz z okręgową stacją kontroli pojazdów, z częścią socjalno - biurową, mieszkaniami służbowymi i częścią mieszkalną, szczelnego zbiornika bezodpływowego (szambo), placu manewrowego z miejscami parkingowymi oraz przebudowie istniejącego zjazdu z ulicy K. Od wskazanej decyzji organu pierwszej instancji odwołała się S. A., wskazując iż nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję związaną z budową stacji kontroli pojazdów, bowiem w okolicy występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a planowana inwestycja zakłóci ład przestrzenny i spokój sąsiadom, którzy są schorowani i w podeszłym wieku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśniło, iż P. D. pismem z dnia 1 grudnia 2010r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wskazując, iż istniejący budynek mieszkalny jest przeznaczony do wyburzenia, zaś zabudowa gospodarcza i garażowa do adaptacji. W sprawie niniejszej sporządzona została analiza urbanistyczna, a następnie na jej podstawie ustalono warunki zabudowy, bowiem przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym (jak i poza jego granicami) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występująca często w połączeniu z zabudową gospodarczą czy też usługową bądź też zabudowa usługowa występuje samodzielnie. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przychodnię lekarską wraz z apteką należy zaliczyć do usług podstawowych, stanowiących element infrastruktury społecznej i uzupełniających funkcje zabudowy mieszkaniowej Jeżeli więc w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i usługowa, to realizacja zabudowy usługowej nie jest żadnym dysonansem, czy też ewenementem, w konsekwencji jeśli w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa usługowa - hurtownia części samochodowych, sala bankietowa to realizacja budynku usługowego w postaci stacji kontroli i pojazdów z częścią sklepową, socjalną i mieszkaniami, również nie jest żadnym dysonansem, czy też ewenementem. S. A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła jej : - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w stopniu wystarczającym stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób nieobiektywny, poprzez uznanie, że stacja kontroli pojazdów jest typową inwestycją usługową, nie uwzględnienie specyficznego położenia budynku skarżącej oraz wpływu ruchu pojazdów ciężarowych w jej bezpośrednim sąsiedztwie, a także poprzez odniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do faktów nie związanych ze sprawą; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie błędnej analizy urbanistycznej nie uwzględniającej stopnia uciążliwości stacji kontroli pojazdów. Uzasadniając skargę S. A. wyjaśniła, że jej zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową usługową, a inwestor chce zrealizować zabudowę usługową (budynek handlowy) wraz z okręgową stacją kontroli pojazdów i skala tej zabudowy nie odbiega od zabudowy w obszarze analizowanym to nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wykonana analiza urbanistyczna jest w ocenie skarżącej wadliwa, gdyż inwestycja została potraktowana jako typowo usługowa podczas gdy składa się ona z dwóch, istotnie różniących się od siebie części: pawilonu handlowego o małym stopniu uciążliwości oraz stacji kontroli pojazdów, o wysokim stopniu uciążliwości dla skarżącej, bowiem jej dom został zbudowany w granicy działki bezpośrednio przylega do działki inwestora. Jest to budynek stary, zbudowany w latach pięćdziesiątych a rozbudowany w latach sześćdziesiątych. Budynek ten może zostać osłabiony poprzez ciągłe przejazdy samochodów ciężarowych przez drogę wewnętrzną, która będzie znajdować się na działce inwestora w bezpośrednim sąsiedztwie budynku. Ciągły ruch pojazdów ciężarowych będzie także powodował hałas o wysokim stopniu uciążliwości. Nadto wskazano, że planowany ekran akustyczny w postaci wysokiego muru betonowego na działce inwestora, który ma być wybudowany celem eliminacji hałasu na działce skarżącej, będzie de facto prawie przylegał do ściany budynku ze względu na zabudowę w granicy działki. Wprawdzie mur jest niezbędny ze względu na hałas, jednakże jego zbudowanie spowoduje spadek wartości działki skarżącej oraz uczucie klaustrofobii zamknięcia jak na placu więziennym. Skarżąca wskazuje przy tym, że realizacja w/w inwestycji, w tym wybudowanie nowych budynków, związane jest z wyburzeniem budynku mieszkalnego istniejącego w chwili obecnej na działce inwestora, który jest połączony z domem będącym własnością skarżącej. Spowoduje to znaczne osłabienie konstrukcji budynku mieszkalnego należącego do skarżącej, który wymagałby dodatkowego wzmocnienia i zabezpieczenia. Skarżąca podniosła także, że działka inwestora ma dość dużą powierzchnię i możliwym byłaby lokalizacja mających powstać budynków nie w bezpośrednim sąsiedztwie z domem skarżącej ale w odpowiedniej odległości od niego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., Nr 53, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Mając na względzie tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Ustalenie warunków zabudowy wiąże się zatem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł., przy ul. A nr 220 C, na działce nr [...] i fragmencie działki drogowej nr [...], polegającej na budowie budynku o funkcji handlowej (artykuły motoryzacyjne, powierzchnia sprzedaży do 100 m2) wraz z okręgową stacją kontroli pojazdów, z częścią socjalno - biurową, mieszkaniami służbowymi i częścią mieszkalną, szczelnego zbiornika bezodpływowego (szambo), placu manewrowego z miejscami parkingowymi oraz przebudowie istniejącego zjazdu z ulicy K.. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, co do zasady, odpowiada prawu, albowiem teren inwestycji znajduje się w centrum okręgu o promieniu równym trzykrotności frontu działki. Pomimo tego przeprowadzona w sprawie analiza nie może zostać uznana za prawidłową, podobnie jak wydane na jej podstawie rozstrzygnięcie. Powyższe wynika z faktu, że wyliczając średnie mające służyć wyznaczeniu określonych paramentów w analizie uwzględniono działki znajdujące się poza obszarem analizowanym. Analiza urbanistyczno – architektoniczna została przeprowadzona na podstawie danych odnoszących się do zabudowy na sześciu działkach oznaczonych numerami [...]. Nadto w sporządzonej analizie zostały uwzględnione działki [...] i [...], zlokalizowane poza obrębem wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie jest zatem wiadomym, jak w istocie wyznaczono obszar analizowany, oraz czy istniały przesłanki do jego poszerzenia. Te wewnętrzne sprzeczności powielono w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] we wnioskach z analizy urbanistyczno-architektonicznej zarówno w części tekstowej jak i graficznej wyników analizy. Ani w analizie, ani w decyzji organu pierwszej instancji – w tym także w załącznikach, nie zawarto szerszych wyjaśnień co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Stwierdzone sprzeczności nie mogą zatem zostać uznane za oczywiste omyłki, zaś stan taki stanowi naruszenie zasad z art. 7 K.p.a. , art. 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego ma zaś wpływ na niemożność uznania samej analizy za zgodną z prawem. Nadto w owej analizie pominięte zostały nieruchomości, na których znajduje się zabudowa mieszkalna i gospodarcza, tj. działki: [...] (którą organ wziął pod uwagę wyznaczając linii zabudowy), [...], zlokalizowane w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego. W konsekwencji błędnie zostały wyznaczone wskaźniki zabudowy przedmiotowej inwestycji (w szczególności średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,17, maksymalna szerokość elewacji frontowej 22,5 m), bowiem zostały wyznaczone na podstawie wadliwie przyjętych danych. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organy w niniejszej sprawie ustaliły parametry dla nowej zabudowy wyłącznie w oparciu o parametry budynków o funkcji odpowiadającej rodzajowi planowanej zabudowy, zaś mając na względzie przytoczone wyżej przepisy, tak ustawy, jak i rozporządzenia, wskazać należy, iż ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Innymi słowy, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, po pierwotnym jego prawidłowym ustaleniu i wykreśleniu. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Ustalenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie z uwzględnieniem obiektów o tej samej funkcji stanowi - w ocenie Sądu - swoiste i nieuprawnione zagrożenie dla istniejącego ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, co z całą stanowczością należy podkreślić, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Ustalenie przez organ wymienionych przykładowo parametrów (podobnie jak pozostałych) na podstawie kilku wybranych nieruchomości, których część znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, w ocenie Sądu nie może zostać zaakceptowane. Rozporządzenie jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z przepisem § 3 cyt. Rozporządzenia. W ust. 2 przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, iż ustalenie (obliczenie) parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, możliwych do przyjęcia w ramach dobrego sąsiedztwa. Zatem, jak już wskazano wyżej, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, i w oparciu wyłącznie o parametry wybranych obiektów ustalić parametry nowej inwestycji, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego i w oparciu o te parametry wyznaczyć parametry nowej inwestycji jako całości. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Dla porządku należy przypomnieć, iż przywołane regulacje wprowadzają możliwość ustalenia innych parametrów zabudowy – obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – niż to wynika z analizy urbanistycznej, jednakże przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W szczególności nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Kończąc wyjaśnić należy, iż Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, iż planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy na terenie, na którym ma być zlokalizowana, ze względu na występowania w okolicy jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka inwestora położona jest w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo – usługowymi. Nie można zatem przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji niepodobna przyjąć, iż tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji handlowo – usługowej, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie. W konsekwencji należy przyjąć, iż dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora, a powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Niesporne jest bowiem istnienie budynków usługowych na działkach [...] i [...], czy budynku handlowo - usługowego na działce [...]. W tym miejscu przypomnieć wypada, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy pamiętać o ratio legis tejże regulacji – mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W obliczu powyższego należy stwierdzić, iż projektowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wskazania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a podjęte decyzje uzasadnią stosownie do wymogów treści art. 107 § 3 K.p.a. Powyżej przedstawione uchybienia obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy. Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. m.o.