II SA/Łd 449/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. I. – D., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Z akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. odmówiono S.R. przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. W dniu 31 grudnia 2018 r. wpłynął nowy wniosek strony, który został doprecyzowany w piśmie wnioskodawcy z dnia 16 marca 2019 r. (w postanowieniu wskazano błędnie: 18 marca 2019 r.). Wziąwszy pod uwagę wyjaśnienia strony organ uznał, że wniosła o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia [...] r. odmówił S.R. wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie zgadzając się z tym postanowieniem S.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ, odwołując się do treści art. 148 § 2 k.p.a., wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie organu, strona uchybiła miesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem jako ostateczną datę, od której należy liczyć miesięczny termin, przyjąć trzeba dzień 29 listopada 2011 r., tj. dzień, w którym doręczono decyzję na wskazany przez stronę adres korespondencyjny, którą odebrał dorosły domownik. Zdaniem organu, miesięczny termin już upłynął, bowiem strona zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania dopiero w 2019 r., powołując się na te same przyczyny. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo zauważył, iż wniesienie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że strona nie udowodniła, iż o decyzji ostatecznej dowiedziała się w przeciągu miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie organu S.R. w sposób rażący uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji powyższa okoliczność uniemożliwia wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten tryb rozumowania znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r. (sygn. akt I SA 890/97; LEX nr 44527), w którym wskazano, iż złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zastanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Wznowienie bowiem stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, zaś zachowanie, lub nie, terminu do wniesienia podania o wznowienie żadną z tych okoliczności nie jest i badane we wznowionym postępowaniu być nie może. Organ podkreślił przy tym, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). W związku z powyższym organ uznał, że istnieją podstawy do wydania postanowienia (w postanowieniu podano błędnie: "decyzji") o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.R. Skarżący podniósł, iż w związku z odmową przyznania odszkodowania za pracę na rzecz III Rzeszy wnosi o uczciwe rozpatrzenie sprawy. Dodał, że wszystkie dokumenty są w aktach i czuje się bardzo pokrzywdzony. Jego zdaniem, Skarb Państwa przejął majątek i z tego majątku powinien wypłacić za pracę wszystkim dzieciom pracującym w tym gospodarstwie. Do skargi załączył m.in. wniosek o wypłatę odszkodowania, zaświadczenie wydane w Starostwie Powiatowym w W., wyrok Sądu Okręgowego w S., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiona z urzędu poparła skargę i oświadczyła, że według skarżącego nie otrzymał on decyzji z dnia [...] r. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej, zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowa realizacja tego obowiązku w pierwszym rzędzie wymaga ustalenia rzeczywistej woli strony wyrażonej w złożonym w sprawie wniosku. Właściwe bowiem ustalenie tej woli przesądza o przedmiocie prowadzonego postępowania, a także o wybranym przez stronę trybie, w którym ma być prowadzone zainicjowane jej wnioskiem postępowanie. Z akt sprawy wynika, że po wpływie do Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nowego wniosku strony z dnia 31 grudnia 2018 r. organ podejmował w myśl art. 7 k.p.a. działania celem ustalenia rzeczywistej woli strony przejawiającej się w złożeniu nowego wniosku w kwestii przyznania ww. świadczenia pieniężnego. W ramach prowadzonej korespondencji skierował do niej bowiem trzy pisma z dnia: 4 stycznia 2019 r., 4 lutego 2019 r. i 1 marca 2019 r. Analiza powyższych pism dowodzi jednak, że w pierwszym z nich (piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r.) organ, co prawda przedstawił stronie prawne możliwości zakwestionowania decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 154, art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., jednakże nie poinformował skarżącego, jakie konsekwencje pociąga za sobą wybór którejkolwiek z tych prawnych dróg kwestionowania przedmiotowej decyzji. W tym zwłaszcza organ nie wskazał, w jakim terminie i jakie wymogi musi spełniać wniosek strony o uruchomienie wybranego przez nią trybu wzruszenia tej decyzji. Szczególną przy tym uwagę zwraca fakt, że organ nie wyjaśnił stronie, iż w jej sytuacji wniosek o wznowienie postępowania, stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Następnie zaś z uwagi na niezachowanie tego terminu przez stronę organ odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że wyznaczone stronie terminy na udzielenie odpowiedzi opiewały na co najmniej 14 dni, a niekiedy 30 dni, choć niewątpliwie organ miał tę świadomość, że z uwagi na upływ ponad 7 lat od doręczenia decyzji z 2011 r. strona ww. terminu jednego miesiąca nie dochowa, a co za tym idzie, nie dojdzie do skutecznego zakwestionowania decyzji z dnia [...] r. w wybranym przez nią trybie. W tej sytuacji należało uznać, iż organ wbrew obowiązkom płynącym z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej, wyrażonej w art. 9 k.p.a., nie udzielił stronie pełnej informacji o skutkach podejmowanych przez nią działań. Nie sposób podzielić przy tym stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia 4 lutego 2019 r., iż wyczerpująco o trybach kwestionowania decyzji z 2011 r. informował stronę w piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r. Analiza tego pisma wskazuje bowiem, że organ jedynie zwięźle wymienił stronie możliwe podstawy kwestionowania tej decyzji, wskazując przy tym podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), odstępując od udzielenia wyczerpującej informacji o pozostałych, zasadniczych kwestiach związanych ze skutecznym uruchomieniem wskazanych trybów. Dokonując oceny podjętych przez organ ww. działań w kontekście powołanego art. 9 k.p.a. wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza z uwagi na wiek strony (83 lata) i jej stan zdrowia (zgłaszaną niepełnosprawność, bezwład kończyn dolnych), organ nie mógł ograniczyć się wyłącznie do udzielenia zwięzłej informacji prawnej, lecz powinien podać skarżącemu niezbędne wyjaśnienie co do treści wskazanych przepisów oraz udzielić informacji, jak należy postąpić w przypadku zamiaru uruchamiania któregoś z powyższych trybów, aby uniknąć negatywnych konsekwencji procesowych (szkody z powodu nieznajomości prawa). Bierna postawa organu w tym zakresie i wybiórcze informacje w zakresie regulacji prawnych doprowadziły w istocie do sytuacji, w której strona wybrała tryb, którego skuteczne uruchomienie w sprawie z uwagi na podaną przez nią przyczynę wznowienia postępowania nie było możliwe, choć wcześniej podejmując próbę zrozumienia treści przytoczonych przez organ przepisów wnosiła o "unieważnienie decyzji z dnia [...] r., ponieważ jest ona wydana bez udziału w postępowaniu bez własnej winy pokrzywdzonego", wskazując w uzasadnieniu na okoliczności związane z jej pracą na terenach III Rzeszy potwierdzone przez Sąd Okręgowy w S. Tak wyrażająca się nieporadność strony wskazywała na brak zrozumienia przesłanki "wydania decyzji bez udziału strony w postępowaniu bez własnej winy", strona zakwestionowała bowiem w ten sposób w istocie ww. pismo organu z dnia 4 stycznia 2019 r., i niewątpliwie dowodziła, że strona nie zrozumiała treści skierowanego do niej wezwania. Mimo to organ bezspornie przyjął, że strona żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć w piśmie z dnia 16 marca 2019 r. (a nie jak podaje organ błędnie: z dnia 18 marca 2019 r.) informowała, że żąda wznowienia postępowania w sprawie "wypłaty odszkodowania" w ramach pracy w rolnictwie i na terenie III Rzeszy, co potwierdzać miał wyrok Sądu Okręgowego w S., jednocześnie odwołując się do przyjętego we własnym rozumieniu braku winy w niebraniu udziału w postępowaniu. Takie działanie organu zasługuje na krytykę, dobitnie świadczy bowiem o niedopełnieniu obowiązków płynących z art. 9 k.p.a., a przede wszystkim z powołanego na wstępie art. 7 k.p.a., i tym samym nie służy pogłębianiu zaufania do władzy publicznej, w tym zwłaszcza organu prowadzącego postępowanie, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 8 k.p.a. W rozważanym kontekście zwrócenia uwagi wymaga stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 230/10, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Działający zatem w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniem strony. Dodatkowo organ nie może się ograniczać wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz powinien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że wskazany obowiązek spoczywa na organie zwłaszcza w sprawie, w ktorej okoliczności dają podstawę do wniosku, iż strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). W kontrolowanej sprawie kwestia ta nie budzi najmniejszych wątpliwości. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że sposób procedowania organu w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu w prowadzonym postępowaniu, co przesądza o naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ nie może bowiem zapominać, że jego rolą jest nie tylko prawidłowe zastosowanie przepisów w sprawie, ale także udzielenie stronie takich informacji, które zagwarantują jej rzeczywistą realizację uprawnień procesowych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zainicjowanie postępowania we wnioskowanym przez stronę trybie w sposób zgodny z jej rzeczywistą wolą. Zdaniem Sądu, udzielone w niniejszej sprawie informacje nie zagwarantowały stronie rzeczywistej realizacji jej praw w zakresie możliwości skutecznego uruchomienia trybu weryfikacji decyzji z dnia [...] r. Uchybienia te Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. W ocenie Sądu, rzetelna informacja dla strony pozwoliłaby na ustalenie rzeczywistej woli wnioskodawcy, gdyż dawałaby możliwość wybrania innego trybu, np. stwierdzenia nieważności tej decyzji niewarunkowanego złożeniem wniosku w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji z dnia [...] r., zresztą, jak wskazano powyżej – strona podjęła próbę złożenia wniosku o "unieważnienie decyzji...". Niedopełnienie tych obowiązków – wobec faktu doręczenia ww. decyzji ponad 7 lat temu (29.11.2011 r.) - świadczy w istocie o prowadzeniu niniejszego postępowania przez organ z naruszeniem art. 7 i art. 8, a także art. 9 k.p.a. Z uwagi na powyższe, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną Sądu i rzetelnie poinformuje stronę o trybach kwestionowania decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej, wyjaśniając przy tym w zrozumiały dla niej sposób zwłaszcza te regulacje, których zastosowanie może wiąząć się z negatywnymi konsekwencjami dla strony (tj. upływ terminu na złożenie wniosku i ewentualna konieczność złożenia wniosku o jego przywrócenie, konieczność wykazania określonych okoliczności), następnie organ stosownie do wskazań strony ustali jej rzeczywistą wolę w sprawie i na tej podstawie wyda w sprawie rozstrzygnięcie odpowiadające regulacjom znajdującym w niej zastosowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714) – pkt 2 sentencji wyroku. E.S.