II SA/Łd 450/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 roku sprawy ze skargi J. i F. małżonków H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Łd [...]/06 Uzasadnienie We wniosku z dnia 27 października 2005 roku Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. zwrócił się do Urzędu Gminy i Miasta w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] K. – G. nad P. – W. – O. od 52+100 do km 52+913, obejmującej swym zakresem rzeczowym; budowę chodników dla pieszych, przebudowę istniejących wjazdów bramowych, budowę zatok autobusowych, przebudowę nawierzchni drogi, przebudowę skrzyżowań z drogami bocznymi oraz regulację odwodnienia drogi. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...], nr [...], znak; [...] Burmistrz W. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] K. – G. nad P. – W. – O. od 52+100 do km 52+913 na działkach o nr ewidencyjnych 357, 359/1, 359/4, 359/5, 359/6, 359/7, 359/8, 361, 361/2, 361/3, 362/1, 362/2/, 362/3, 362/5, 362/6, 363, 363/1, 363/2, 364/3, 365, 368/1, 368/4, 368/5, 368/6, 369/6, 369/8, 369/9, 369/10, 385/1, 385/3, 411/1, 412, 413, 419/5, 419/6, 420/1, 421/1, 422/1, 422/2, 423/1, 424/1, 426, 427/1, 556/1, 556/2, 557/1, 558/1, 558/6, 757, 829, 830, 831, 832, 833, 834, 835, 836, 837, 838, 839, 840 (obręb 12 Wyszanów) położonych w miejscowości Wyszanów, gmina W.. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji określającej warunki oraz szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz W. powołując się na treść art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowi, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji, wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy traktować jako cel publiczny, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, określonej w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i F. małżonkowie H. – właściciele działki o nr ewidencyjnym 835. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że linia rozgraniczająca teren inwestycji wyznaczona na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji obejmuje bezprawnie teren działki, której są właścicielami. Podnieśli, iż nigdy nie wyrazili i nie wyrażą w przyszłości zgody na prowadzenie na obszarze działki jakichkolwiek robót budowlanych, a w złożonym w dniu 24 grudnia 2005 roku sprzeciwie wskazywali, że budowa sieci kanalizacyjnej powinna nastąpić w ramach budowy drogi wojewódzkiej Nr [...], przy czym sieć kanalizacyjna powinna przebiegać w drodze, a nie po terenach prywatnych działek. Zaskarżona decyzja, w ocenie skarżących nie obejmuje wykonania sieci kanalizacyjnej w drodze, ani też nie nakazuje wcześniejszego wykonania sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy A znajdującej się w W., do wykonania których w piśmie z dnia 5 stycznia 2006 roku zobowiązał się Burmistrz W.. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji uznając podniesione w odwołaniu zarzuty za niezasadne wskazano, że uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego. Ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (lub o ustaleniu warunków zabudowy) nie przyznaje bowiem inwestorowi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych lecz upoważnia jedynie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wykreślenie natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji jest wymogiem ustawowym (art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a miejsce ich wyznaczenia przejawem sztuki planowania urbanistycznego i doświadczeń z nim związanych. Teren zaś, który zostanie faktycznie zajęty pod inwestycję określi dopiero projekt techniczny i pozwolenie na budowę. Jednakże zarówno z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i z załączonego do niego załącznika nie wynika aby projektowana inwestycja obejmowała obszar działki o nr ewidencyjnym 835, stanowiącej własność skarżących. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Burmistrz W. nie mógł odmówić uwzględnienia wniosku, ponieważ wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, o których mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie zaskarżonej decyzji, której projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym polegającym na przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego planowaną inwestycją. Odnosząc się do zarzutu nie objęcia zaskarżoną decyzją obowiązku wykonania sanitarnej sieci kanalizacyjnej w samej drodze przed jej rozbudową organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 3 powołanej ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków". Budowa kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej ścieki komunalne, to inwestycja, której realizacja nie należy do zadań zarządcy drogi, w tym przypadku Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł.. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 3 oraz art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, iż decyzja Burmistrza W. z dnia [...] została wydana bez wymaganego z Marszałkiem Województwa uzgodnienia, o którym mowa art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie skarżących stanowi rażące naruszenie prawa. Odwołując się zaś do treści art. 53 pkt 3 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy podnieśli, że wyznaczony zakres planowanej inwestycji budzi poważne wątpliwości, ponieważ inwestycja polegająca na rozbudowie drogi wojewódzkiej obejmuje swym zakresem tereny działek sąsiadujących, w tym działkę o nr ewidencyjnym 835. Linie rozgraniczające teren planowanego przedsięwzięcia powinny natomiast ograniczać się jedynie do drogi wojewódzkiej Nr [...] bez umiejscawiania na planie, terenów działek sąsiednich. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego w sposób rażący naruszają przepis art. 54 pkt 2 lit. c i d poprzez niewłaściwe określenie warunków zagospodarowania terenu w aspekcie obsługi infrastruktury technicznej i nie nałożenie obowiązku wykonania w granicach linii rozgraniczających drogę wojewódzką sanitarnej sieci kanalizacyjnej przed rozpoczęciem inwestycji. Skarżący wskazali ponadto, że lokalizacja inwestycji celu publicznego narusza interesy osób trzecich poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na terenach należących do właścicieli działek sąsiadujących z drogą wojewódzką Nr [...], stanowiących późniejszą podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że w załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego są wskazane linie rozgraniczające drogę wraz z zatokami autobusowymi, nie wymienionymi w legendzie. Działka stanowiąca własność skarżących nie jest natomiast przewidziana do jakichkolwiek prac drogowych. Decyzja zaś o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ściśle związana z treścią wniosku, co oznacza, że żaden przepis ustawowy oraz wykonawczy nie przewiduje możliwości nałożenia na wnioskodawcę modernizującego drogę wojewódzką obowiązku wybudowania kanalizacji sanitarnej na potrzeby lokalnej społeczności. Zobowiązanie Burmistrza W. do wybudowania sanitarnej sieci kanalizacyjnej przed przystąpieniem do modernizacji drogi nie może wpływać na ocenę prawną zaskarżonej decyzji, ponieważ budowa kanalizacji jako odrębne zadanie inwestycyjne należy do zadań gminy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż jest on nie zasadny gdyż wnioskodawcą jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. utworzony przez Sejmik Województwa [...] do sprawowania zarządu na drogami wojewódzkimi oraz do wydawania decyzji i postanowień w tym zakresie, a zatem określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymóg uzgodnienia z marszałkiem województwa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż planowana inwestycja polega na rozbudowie drogi wojewódzkiej już istniejącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi bowiem przepis art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl przepisu art. 50 ust. 1 inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przydatku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z treścią art. 51 ust. 1 powołanej ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim – wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – wojewoda. Stosownie zaś do treści art. 54 decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z odrębnych przepisów w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący zakwestionowali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] ustalającą dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, polegającą na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] K. – G. nad P. – W. – O. od 52+100 do km 52+913 obejmującą działki położone w miejscowości Wyszanów, gmina W.. Jako zarzuty podnieśli, że decyzja została wydana bez wymaganego z Marszałkiem Województwa uzgodnienia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a linie rozgraniczające teren planowanego przedsięwzięcia powinny ograniczać się jedynie do drogi wojewódzkiej Nr [...] bez umiejscawiania na planie, terenów działek sąsiednich. Zdaniem skarżących decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja organu odwoławczego w sposób rażący naruszają przepis art. 54 pkt 2 lit. c i d poprzez niewłaściwe określenie warunków zagospodarowania terenu w aspekcie obsługi infrastruktury technicznej i nie nałożenie obowiązku wykonania w granicach linii rozgraniczających drogę wojewódzką sanitarnej sieci kanalizacyjnej przed rozpoczęciem inwestycji. Skarżący wskazali ponadto, że lokalizacja inwestycji celu publicznego narusza interesy osób trzecich poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na terenach należących do właścicieli działek sąsiadujących z drogą wojewódzką Nr [...], stanowiących późniejszą podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do przedstawionych powyżej zarzutów należy wskazać, że zarzut dotyczący wydania decyzji bez wymaganego z Marszałkiem Województwa uzgodnienia, jest bezzasadny, ponieważ z akt sprawy (karta nr 96 akt administracyjnych) wynika jednoznacznie, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] Marszałek Województwa [...] bez uwag dokonał uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej. Kwestię zaś warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nim urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie reguluje wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z dyspozycją § 5 cytowanego rozporządzenia, usytuowanie drogi oznacza w niniejszym rozporządzeniu umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. § 4 rozporządzenia określa zaś, w celu ustalenia wymagań technicznych i użytkowych klasy dróg, zaliczając w ust. 2 pkt 2 drogi wojewódzkie do klasy G, Z i wyjątkowo GP, w przypadku których najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym nie może być mniejsza niż 20 m i większa niż 30 m. (§ 7 rozporządzenia). Zgodnie bowiem § 6 rozporządzenia, szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W kwestii pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących należy podnieść, że uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego. Ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (lub o ustaleniu warunków zabudowy) nie przyznaje bowiem inwestorowi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych lecz upoważnia jedynie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Określenie natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji jest wymogiem ustawowym wynikającym z art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ostatnim elementem decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego polegającym na wyznaczeniu na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających teren inwestycji. Wyznaczenie linii rozgraniczających będące jak wskazał organ administracji publicznej przejawem sztuki planowania urbanistycznego i doświadczeń z nim związanych powinno w sposób niebudzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia, a nie ograniczać się do wskazania położenia działki, w której obrębie ma być realizowana inwestycja. Z załącznika graficznego do decyzji, który stanowi integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że działka o nr ewidencyjnym 835, stanowiąca własność skarżących nie jest przewidziana do jakichkolwiek prac drogowych, a wskazane linie rozgraniczające wskazują drogę wraz z zatokami autobusowymi, nie wymienionymi w legendzie. Teren natomiast, który faktycznie zostanie zajęty pod inwestycję określi dopiero projekt techniczny i pozwolenie na budowę. Jednakże zarówno z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i z załączonego do niego załącznika nie wynika aby projektowana inwestycja obejmowała obszar działki o nr ewidencyjnym 835, stanowiącej własność skarżących. Na etapie projektu budowlanego organ stosownie do treści art. 5 ustawy – Prawo budowlane ma obowiązek zapewnić ochronę interesów osób trzecich, co oznacza, że lokalizowanie pasa drogowego w terenie prywatnym wymaga uzyskania pisemnej zgody właściciela na wejście w teren oraz trwałe umieszczenie urządzeń związanych z inwestycją. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieobjęcia zaskarżoną decyzją obowiązku wykonania sanitarnej sieci kanalizacyjnej w samej drodze przed dokonaniem jej rozbudowy Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Budowa kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej ścieki komunalne to inwestycja, której realizacja nie należy do zadań zarządcy drogi - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł., a zobowiązanie Burmistrza W. do wybudowania sanitarnej sieci kanalizacyjnej przed przystąpieniem do modernizacji drogi nie może wpływać na ocenę prawną zaskarżonej decyzji, ponieważ budowa kanalizacji jako odrębne zadanie inwestycyjne należy do zadań własnych gminy. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a oraz przepisów prawa materialnego – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawniony był orzec jak w sentencji.