II SA/Łd 451/25

Dnia 10 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2025 roku sprawy ze skargi H.P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 października 2024 roku nr 178/2024 znak: WOP.7722.143.2024.KD w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej oddala skargę. dc Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. nr 178/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 55/2024 odmawiające doręczenia H. P. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 84/2022 umarzającej postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków, zrealizowanej na działkach obr. [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2004 r. nr 635/04 ze względu na przedawnienie karalności. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. H. P. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu o doręczenie jej kopii decyzji (lub innego dokumentu) o oddaniu do użytkowania kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków na działkach w obr. [...]., gm. C. wybudowanej na podstawie decyzji nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Żądanie zostało oparte na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 28 czerwca 2024 r. organ I instancji udzielił H. P. informacji o przebiegu postępowania w sprawie użytkowania ww. kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami ścieków. Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. H.P. wniosła o doręczenie jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nr 84/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r. W związku z tym pismem z dnia 8 lipca 2024 r. organ I instancji wezwał H. P. do podania podstawy prawnej jej żądania zawartego w piśmie z dnia 1 lipca 2024 r. Pismem z dnia 30 lipca 2024 r. H. P. oświadczyła, że podstawą jej żądania jest art. 28 Kodeksu postępowania cywilnego. Następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. H. P. sprostowała swoje pismo z dnia 30 lipca 2024 r. wskazując, że podstawę jej żądania stanowi art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 55/2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu, na podstawie art. 74 oraz 73 k.p.a., odmówił doręczenia H.P. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nr 84/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r., znak: PINBW.5160.21.2022.AC. Na powyższe postanowienie zażalenie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi złożyła H.P., wnosząc o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i doręczenie jej decyzji bez zbędnej zwłoki. Skarżąca wskazała, że organ I instancji odmówił jej doręczenia przedmiotowej decyzji nr 84/2022 "z powodu przedawnienia karalności". Żądana decyzja nie jest jednak wyrokiem karnym ani postanowieniem o umorzeniu postępowania karnego. Jej zdaniem, jako strona postępowania dotyczącego przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, jest uprawniona do doręczenia jej wszelkich decyzji oraz innych pism, a wskutek działań organu I instancji została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie objętej decyzją Starosty Wieluńskiego nr 635/04 z dnia 13 października 2004 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. nr 178/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu prowadził postępowanie dotyczące przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami na działkach obr. [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego o pozwoleniu na budowę nr 635/04 z dnia 14 października 2004 r. Powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji nr 84/2022 umarzającej postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami. Jak ustalono, nielegalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowej kanalizacji sanitarnej nastąpiło z dniem 4 stycznia 2006 r., a zatem termin do nałożenia kary z tego tytułu uległ przedawnieniu, stosownie do regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Organ II instancji dodał przy tym, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Zdaniem organu II Instancji, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej H.P. nie przysługuje status strony, bowiem ustawa Prawo budowlane wyraźnie ogranicza krąg stron w tego rodzaju postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, a zatem stanowi "lex specialis" wobec art. 28 k.p.a., z którego swój status strony wywodzi skarżąca. Tym samym – zdaniem organu II instancji - należy przyznać, że skarżąca nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego przez przepisy art. 73-74 k.p.a., które dotyczą wyłącznie stron postępowania. W ocenie organu II instancji, organ I instancji miał prawo odmówić skarżącej udostępnienia określonej decyzji poprzez jej doręczenie, co wchodzi w zakres normy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, jak wskazuje art. 74 § 2 k.p.a. Końcowo organ II instancji wskazał, że pozostałe zarzuty sformułowane w zażaleniu skarżącej pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, a zatem nie mogły zostać poddane badaniu organu. Ponadto Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zauważył, że w przypadku gdy dany podmiot nie jest stroną jednostkowego i konkretnego postępowania administracyjnego, może pozyskać określone informacje z takiego postępowania na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła H.P., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem jej jako strony. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 109 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę doręczenia decyzji organu I instancji nr 84/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r., - art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, - art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia skarżącej akt postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydane w przedmiocie doręczenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej, a zatem stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z dnia 24 lipca 2025 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. nr 178/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy doręczenia H.P. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 84/2022 umarzającej postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków, zrealizowanej na działkach obr. [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2004 r. nr 635/04 ze względu na przedawnienie karalności. Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a." Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonana z perspektywy powołanych regulacji analiza akt sprawy dowodzi, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu o doręczenie decyzji z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 84/2022. Z uwagi na złożony wniosek organ wezwał skarżącą do wskazania interesu prawnego w tym zakresie. W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 30 lipca 2024 r. wskazała art. 28 k.p.c., a następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. dokonała sprostowania w tym względzie i wskazała, że podstawę jej żądania stanowi art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 55/2024, działając na podstawie art. 74 w związku z art. 73 k.p.a., odmówił doręczenia skarżącej decyzji z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 84/2022, którą umorzone zostało postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej z przyłączami do działek i przepompowniami ścieków, zrealizowanej na działkach obr. [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2004 r. nr 635/04 ze względu na przedawnienie karalności. Organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2024 r. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że nielegalne użytkowanie ww. sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami nastąpiło z dniem 4 stycznia 2006 r., a to skutkowało przedawnieniem kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Wychodząc z powyższych ustaleń Sąd podzielił stanowisko organów prowadzących postępowanie w kontrolowanej sprawie, że wobec przedmiotowego wniosku skarżącej o doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 84/2022 umarzającej przedmiotowe postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej, organy zobligowane były do odmowy uwzględniania wniosku skarżącej z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją. Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów obu instancji, że z uwagi na przedmiot powyższego postępowania należało rozpoznać wskazany wniosek skarżącej z uwzględnienie regulacji zawartej w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) – powoływanej dalej jako: "p.b.". Zgodnie z tym przepisem, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Sąd w składzie niniejszym w rozważnym aspekcie podzielił także prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nieobowiązujący już przepis art.57 ust. 7 p.b. (regulujący postępowanie w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy lub bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 p.b. i przyjąć, że w postępowaniach tych, na podstawie art. 59 ust. 7 p.b., został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. jako lex specialis zawęża przy tym ten krąg w stosunku do art. 28 k.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 708/23, LEX nr 3706914 i powołane tam orzecznictwo). Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 708/23, LEX nr 3706914 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania wspomnianej sieci kanalizacji sanitarnej skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, bowiem ustawa Prawo budowlane w powołanych wyżej przepisach ogranicza krąg stron tego rodzaju postępowań administracyjnych. W konsekwencji skarżąca nie mogła skorzystać z uprawnień uregulowanych w art. 73 k.p.a., ponieważ przysługują one stronie postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie jest ustalany odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 325/24, LEX nr 3811456). Skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 84/2022, a zatem nie była uprawniona do żądania doręczenie jej tej decyzji. W tej sytuacji w ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały wspomniany art. 74 § 2 k.p.a., bowiem obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia - w trybie wymienionego powyżej przepisu - o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/23, LEX nr 3607641). Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom skarżącej - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dały podstawę do wydania wyżej wskazanych postanowień organów obu instancji. Z tych względów, Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. dc