II SA/Łd 453/09

Dnia 3 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] Burmistrz O., działając na podstawie art. 144 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] o nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy O., ustalił W. i B. K. opłatę adiacencką za wyposażenie działki gruntu, położonej w O. przy ul A w urządzenie komunalne, tj. sieć kanalizacji sanitarnej w wysokości 2.565 złotych, płatnej w 10 rocznych ratach. W uzasadnieniu wskazano, iż Gmina O. wybudowała w roku 2006 sieć kanalizacji sanitarnej, co jak wynika z opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego, spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę 5.130 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji W. i B. K. podważając wiarygodność sporządzonej wyceny, podnieśli, iż wyliczenie opłaty za wykonanie sieci kanalizacyjnej jest zbyt wysokie w stosunku do wyliczeń sąsiadów, którzy posiadają szersze działki. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżonej rozstrzygnięcie. W motywach decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w efekcie wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wysokość opłaty wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń, a wartością, jaką nieruchomość uzyskała po ich wybudowaniu. Wysokość opłaty adiacenckiej nie jest natomiast uzależniona od ilości zużytych materiałów ani od szerokości działki, wzdłuż której przebiega sieć kanalizacji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. i B. K. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 73 kpa poprzez odmowę dostępu do akt, a w szczególności uniemożliwienie zapoznania się z kosztorysami i opinią biegłego przez co strona została pozbawiona możliwości działania i składania wniosków dowodowych. Skarżący stwierdzili, iż pracownik odpowiedzialny za załatwienie sprawy poinformował, że "opinia jest dla urzędu, a nie dla strony". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ wskazał, iż z protokołu z dnia 9 grudnia 2008 r., podpisanego przez B. K. wynika, iż strona została poinformowała, z jakiego tytułu zaistniała konieczność wniesienia opłaty adiacenckiej oraz że przedłożono jej do zapoznania operat szacunkowy. W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek potwierdzenia, że skarżący zwracali się do organu I instancji o doręczenie im odpisów z operatu szacunkowego, natomiast jeśli idzie o kosztorysy to nie są one dowodami w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, i art. 107 § 1 i 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim decyzja organu I instancji nie precyzuje obowiązku stron w tym sensie, że nie określa, w jakiej wysokości każda ze stron postępowania zobowiązana jest do uiszczenia opłaty. Również uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia, w jaki sposób skarżący wini uregulować należność Stanowi to o wydaniu decyzji z obrazą art. 107 §1 i 3 k.p.a . Błędu tego nie dostrzegł organ II instancji. Już tylko to uchybienie skutkuje koniecznością uchylenia obydwu decyzji poddanych kontroli sądu z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 144 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do których właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, których wysokość zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową tychże urządzeń. Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej następuje w drodze decyzji po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Zgodnie natomiast z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Konieczne jest zatem sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, która odpowiadać będzie wymogom przepisów działu IV rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. 207, poz. 2109 z późn. zm.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie organu administracyjnego na zasadach przepisów kpa. Pomimo to zarówno organ I, jak i II instancji nie pokusiły się o jakąkolwiek weryfikację prawidłowości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, przyjmując bez zastrzeżeń wynikające z niego wnioski. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej próżno szukać ustaleń faktycznych, odniesienia się do sporządzonego operatu szacunkowego, co budzi sprzeciw tym bardziej, iż B. K., po zapoznaniu się z wyceną nieruchomości w dniu 9 grudnia 2008 r., wyrażała wątpliwości co do wyliczonej kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto, jak już wskazano, analiza uzasadnień uchylonych decyzji wskazuje, iż organy obu instancji skoncentrowały się wyłącznie na wykazaniu podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej, których strona skarżąca nie podważała, natomiast zupełnie pominięta została kwestia ustaleń faktycznych. Tymczasem, stwierdzić należy, iż fakt dokonania oceny sporządzonego operatu w aspekcie zgodności z wymogami formalnymi powinien znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji, jako że stanowi on podstawowy dowód, od którego uzależniona jest wysokość opłaty adiacenckiej. Brak odniesienia się do operatu szacunkowego w uzasadnieniu decyzji przesądzić musi o zasadności zarzutu naruszenia przez organy art. 107 § 3 kpa. Warto także zwrócić uwagę, iż bierna postawa organu I instancji, sprowadzająca się do bezkrytycznej w całości akceptacji opinii rzeczoznawcy majątkowego, znajduje wyraz w przyjęciu za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy w sprawie uwag wniesionych przez B. K. do operatu. Pismo autora operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2008 r. ze względu na lakoniczność zawartych twierdzeń nie może być uznane za próbę wyjaśnienia wątpliwości strony w kwestii wzrostu wartości nieruchomości, co wzmaga przekonanie o zaniechaniu przez organ administracji dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego, który to obowiązek wynika z art. 7 kpa. W pierwszej kolejności na uwagę zasługuje fakt, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. sporządzony został dla wyceny "nieruchomości znajdujących się w terenach budownictwa mieszkaniowego, stanowiących własność osób fizycznych, położonych w O. przy ul. A". W konsekwencji w opinii brak jest jakichkolwiek danych indywidualnych, które pozwoliłby na odniesienie go do konkretnej nieruchomości. Operat ma charakter zbiorczy i jego efektem jest wycena wartości 1 m kw. nieruchomości, która to cena zostaje zastosowana do wyliczenia wartości konkretnych działek położonych w O. przy ul. A. Fakt, iż opinia nie została sporządzona dla konkretnej nieruchomości powoduje, że nie jest możliwe ustalenie jej parametrów i cech charakterystycznych, a tym samym stwierdzenie, czy w sposób właściwy dokonano wyboru działek do zastosowania metody porównawczej. Taki sposób sporządzenia operatu nie zasługuje na aprobatę. Zbiorcze ujęcie nieruchomości i ustalanie średniej ceny za 1 m kw. nieruchomości w danej okolicy nie pozwala na rzeczywistą ocenę wzrostu wartości konkretnej nieruchomości, zwłaszcza że jak wynika z opinii nieruchomości usytuowane przy ul. A są zróżnicowane pod względem powierzchni, kształtu, stanu zabudowy i zagospodarowania, co wpływać może na cenę 1 m kw. Podobnie nie jest uzasadnione wyliczenie wartości działki skarżących w zaokrągleniu do 1000 m kw., podczas gdy działka skarżących ma powierzchnię 1044 m kw. Z treści operatu nie wynika również, czemu do porównania wytypowano działki niezabudowane, podczas gdy przedmiotem wyceny jest działka zabudowana od lat budynkiem mieszkalnym oraz czemu w dwóch kolejnych fazach porównania uwzględniono różne grupy działek, o rozbieżnych parametrach. Tymczasem ustawa o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej nakazuje rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Brak zatem wykazania istnienia tych cech przy doborze nieruchomości objętych operatem może rodzić wątpliwość w zakresie prawidłowości zakwalifikowania wybranych nieruchomości jako nieruchomości podobnych, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, wątpliwości budzi fakt, czy za wystarczające można uznać określenie cech rynkowych wycenianych nieruchomości w sposób wskazany w pkt VIII.1 operatu, tj. jedynie poprzez podanie w rubryce "charakterystyka" ocen "dobra" czy "bardzo dobra". Wątpliwości składu orzekającego budzi również brak jednoznacznego wskazania w treści opinii, czy przy ustalaniu wartości sprzed wyposażenia w urządzenia infrastrukturę techniczną do porównywania wzięte zostały nieruchomości z dostępem do sieci kanalizacji sanitarnej. B. K. podniosła również zarzut, iż nie miała możliwości zapoznania się z opinią rzeczoznawcy majątkowego. Jak słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 9 grudnia 2008 r., podpisany osobiście przez B. K., ale w protokole tym podkreślenie informacji o przedłożeniu wyceny do wglądu zostało dokonane ołówkiem, podczas gdy wszystkie inne adnotacje i wpisy, łącznie z podpisami osób uczestniczących uczyniono długopisem. Może to rodzić uzasadnione wątpliwości co do tego, czy zapis ten został istotnie zakreślony w obecności skarżącej, czy już później, tym, samym powstaje wątpliwość, czy protokół ten istotnie odzwierciedla przebieg odnotowanego w nim zdarzenia. Nie sposób zatem przyjąć jednoznacznie, jak to uczynił organ, iż zapisy protokołu, pod którymi strona złożyła podpis, odpowiadają rzeczywistości. Natomiast jeśli idzie o odmowę sporządzenia odpisów z operatu szacunkowego, to w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (wniosku, notatki służbowej, protokołu wniesienia żądania), że strona wnosiła o udostępnienie akt i opinii w toku postępowania przez organem administracji. Zatem, z uwagi na fakt, iż wartość dowodowa sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie na podstawie art. 80 kpa, czego organy administracji nie uczyniły, uprawnione jest twierdzenie, iż przepis ten został w toku postępowania naruszony. Zaniechanie zbadania operatu, a w konsekwencji dostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy naraziło organy prowadzące postępowanie na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Reasumując należy wskazać, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa przede wszystkim poprzez oparcie się wyłącznie na sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, bez dokonania jej rzetelnej oceny, a w konsekwencji poprzez brak odzwierciedlenia powyższych okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać rzetelnej analizy operatu szacunkowego pod kątem jego wartości dowodowej, a jego wyczerpująca ocena i ustalenia co do wartości nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O., zaś zgodnie z art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A. T. – P.