II SA/Łd 454/03

Dnia 7 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski (spr.), p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale --- sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. 3 II SA/Łd 454/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o przyznaniu B. F. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 r. w wysokości 536,10 zł miesięcznie. W dniu 14 stycznia 2003 r. B. F. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. Organ wskazał, że w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które muszą wystąpić łącznie:1/ osoba zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, 2/ złoży prośbę (wniosek) o przywrócenie terminu, 3/ prośba o przywrócenie terminu zostanie wniesiona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 4/ jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu zostanie dopełniona czynność dla której określony był termin. Organ podniósł, że B. F. zapoznała się z treścią decyzji Starosty Powiatu {...] i potwierdziła osobiście jej odbiór w dniu 11 stycznia 2001 r. Mimo pouczenia o trybie i 14- dniowym terminie zaskarżenia decyzji, B. F. dopiero w odwołaniu z dnia 14 stycznia 2003 r. zakwestionowała zasadność ww. orzeczenia organu I instancji i w tym dniu także złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie uprawdopodobniła jednak, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie braku winy jest obowiązkiem strony, która winna wykazać, iż mimo należytej staranności, z przyczyn od niej niezależnych przez cały czas tj. aż do wniesienia odwołania nie miała żadnych możliwości wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku B. F. dnia 29 grudnia 2000 r. pobiera zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 % i regularnie zgłasza się do urzędu pracy celem złożenia wymaganych oświadczeń. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi B. F. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Powołując się na art. 9 k.p.a. wskazała, że organ administracji, do którego składała pismo nazywane przez nią, z powodu nieznajomości przepisów “odwołaniem", pomimo tego, że szczegółowo znał jej sprawę nie poinformował jej, iż decyzja w sprawie jest ostateczna i nie powinna wnosić odwołania, jeżeli nie posiada dostatecznych powodów do przywrócenia terminu do jego wniesienia, a może wnosić o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania w trybach nadzwyczajnych. Wyjaśniła, że jej sprawa dotyczy przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % zamiast 160 %. W 2000 nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego w niższej wysokości. Została zwolniona z pracy ze spółki “A" S.A. w Z. w wyniku zwolnienia grupowego. Sześć osób, które w tym samym miesiącu (grudniu) zostały zwolnione z pracy ze spółki “A" S.A. w Z. złożyły w terminie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi i otrzymały we wrześniu 2002 r. wyroki, na mocy których Starosta [...] zmienił decyzje w ich sprawach i przyznał prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty bazowej (np. Sygn. akt II SA/Łd 434/01, II SA./Łd 503/01). Wcześniej pozostałe osoby były zapewniane przez Zakładową Organizację Związkową, że nie jest konieczne zarzucanie sądów sprawami , wystarczy uzyskanie korzystnych rozstrzygnięć w kilku przykładowych sprawach i organ administracji zmieni stanowisko w stosunku do pozostałych. Skarżąca podała, że po zmianach decyzji w tych sprawach, w których wydawał wyrok NSA, zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej i uzyskała od niego informację, że decyzje co do reszty uprawnionych nie zostaną zmienione. Zdaniem skarżącej, organ powinien rozważyć w takiej sytuacji, czy jej pisma ze stycznia 2003 r. nie potraktować jako podania o wznowienie postępowania. Wyjaśniła, że o tym, iż organ administracji podjął decyzję na korzyść kilku wybranych osób i nie zmienił decyzji co do reszty uprawnionych dowiedziała się w marcu 2003 r. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] i rozpatrzenie jej pisma jako wniosku o wznowienie postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Podkreślił, że treść pism złożonych przez skarżącą 14.01.2003 r. i 24.01. 2003 r. jest jasna. Skarżąca stwierdza, że pismo z 14 stycznia 2003 r. stanowi odwołanie i wnosi o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie skarżąca przyznała, że nie ma dostatecznych powodów do przywrócenia terminu. Dodać również należy, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi toczy się postępowanie ze skarg B. F. na decyzje Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego /sygn. akt III SA/Łd 659/04/ oraz w sprawie odmowy zmiany na podstawie art.155 kpa decyzji przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej /sygn. akt III SA/Łd 658/04/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie jednak należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.). W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodności z przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy (p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, choć niektóre zarzuty zawarte w skardze należy uznać za uzasadnione. Wprawdzie skarżąca trafnie podnosi, że po złożeniu przez nią pism w styczniu 2003 r organ winien rozważyć, jakie w zaistniałej sytuacji (przynajmniej teoretycznie) istnieją prawne możliwości wzruszenia lub zmiany decyzji przyznającej jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych i poinformować ją o tych możliwościach i wymaganiach jakie są z nimi związane, tak aby mogła ocenić , z jakiego środka prawnego chce i może skorzystać. Zarzut ten jest uzasadniony tym bardziej, że w piśmie z 14 stycznia 2003r., ostatecznie potraktowanym przez organ jako “odwołanie" od decyzji z 4 stycznia 2001r., sformułowanie “odwołanie" nie zostało użyte, a skarżąca “ zwraca się z prośbą o zmianę decyzji Powiatowego Urzędu Pracy/.../", a następnie merytorycznie uzasadnia tę prośbę. Treść pisma mogła więc wskazywać także np. na zamiar wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. , a więc budzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. Brak takiego pouczenia, stanowiący niewątpliwie naruszenie art. 9 k.p.a., nie stanowi jednak w świetle całokształtu okoliczności sprawy, takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem skarżąca złożyła oświadczenie jednoznacznie stwierdzające, że jej pismo z dnia 14 stycznia 2003r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z [...] a ponadto Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżąca odrębnie złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją a także wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W obu tych sprawach wydane zostały przez Wojewodę [...] orzeczenia, na które B. F. wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów nie było przeszkód aby Sąd dokonał merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia . Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 58 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest brak winy strony w jego uchybieniu. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem dochowania szczególnej staranności przez stronę przy dokonywaniu czynności procesowej. Należy tutaj brać pod uwagę obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że wniesienie odwołania w ustawowym terminie było niewykonalne z powodu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, oraz że po ustaniu tej przeszkody strona w ciągu siedmiu dni wniosła prośbę o przywrócenie terminu. Nie można natomiast przyjąć braku winy strony w sytuacji gdy dopuściła się ona chociaż niewielkiego niedbalstwa. W rozpoznawanej sprawie organ administracji słusznie uznał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Należy zaznaczyć, iż decyzja z dnia [...] zawiera informację o terminie i sposobie jej zaskarżenia. W decyzji znajduje się pouczenie, iż można złożyć od niej odwołanie do Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Wymieniona decyzja została doręczona B. F. w dniu 11 stycznia 2001r. zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 15 stycznia 2003r. czyli po prawie dwóch latach od upływu wymaganego terminu. Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu nie podniosła praktycznie żadnej przyczyny usprawiedliwiającej przekroczenie terminu. Podała jedynie, iż w jej ocenie powinna otrzymać zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% a nie 120% zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczności tej nie można uznać za niezawinioną przyczynę uchybienia terminu. Organ administracji trafnie zatem doszedł do przekonania, iż B. F. nie uprawdopodobniła braku winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania i słusznie odmówił przywrócenia uchybionego terminu. Organ nie badał wprawdzie na wstępie czy skarżąca zachowała 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale niespełnienie tej przesłanki również prowadzi do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Niezasadny jest zarzut skarżącej, iż organ administracji winien ją pouczyć, że nie powinna wnosić odwołania gdyż nie posiada dostatecznych powodów do przywrócenia terminu, a powinna wnosić o wznowienie postępowania lub o uchylenie bądź o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ administracji mógł się wypowiedzieć dopiero rozpoznając wniosek skarżącej. Tym bardziej zaś organ administracji nie mógł “doradzać" skarżącej aby nie składała wniosku o przywrócenie terminu, bo nie zostanie on uwzględniony. Brak było także podstaw do potraktowania wniosku skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania, gdyż treść pisma nie wskazywała na taki zamiar skarżącej. W niniejszej sprawie z treści pisma złożonego 14 stycznia 2003 r. wynikało jedynie, że skarżąca domaga zmiany decyzji wydanej [...] i przedstawia na poparcie swojego stanowiska stosowne argumenty. Jej oświadczenie, złożone w dniu 24 stycznia 2003r. kategorycznie stwierdzające, że pismo z dnia 14 stycznia 2003 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] było dla organu administracji wiążące. Organ nie mógł wbrew woli strony nadać pismu innej treści. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2002r., sygn. I SA 2188/00 (niepublikowany) “zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska." Tak samo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. II SA/Gd 315/00 (niepublikowany) Organ nie mógł też wskazywać stronie na możliwość sprecyzowania, że jej pismo z 14 stycznia 2003 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania, gdyż w treści pism złożonych przez skarżącą w styczniu 2003 r. nie została wskazana żadna przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Pouczenie takie byłoby więc błędne. Ponieważ sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.