II SA/Łd 454/11

Dnia 13 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. B. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu zamurowania otworu okiennego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania M. M.-K. i B. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) M. M.-K. i B. M. zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie granicznej budynku mieszkalno-usługowego w terminie do dnia 28 lutego 2011r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy, wskazując, iż na skutek pisma z dnia 30 września 2009r. K. i K. małżonków B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął postępowanie w celu sprawdzenia prawidłowości wykonania otworu okiennego w ścianie granicznej budynku usytuowanego na działce przy ul. A 40 w T.. W dniu 3 listopada 2009r. przeprowadzone zostały oględziny budynku i stwierdzono, ze w ścianie granicznej znajduje się otwór okienny o wymiarach 2,20 x 1,88 m, okno znajduje się w pomieszczeniu sypialni, której znajduje się okno balkonowe. Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał zamurowanie spornego otworu okiennego. Jednakże w wyniku rozpoznania odwołania zobowiązanych organ II instancji wydał decyzję kasacyjną i sprawa ponownie trafiła do organu I instancji, który po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy decyzją z dnia [...] nakazał zamurowanie przedmiotowego okna. W wyniku kolejnego odwołania zobowiązanych organ II instancji ponownie uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji powtórnie nakazał zamurowanie okna. Następnie po raz trzeci rozpoznając odwołanie zobowiązanych organ odwoławczy uchylił nakaz i przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego. Uzasadniając, iż sporny otwór okienny wykonany został w wyniku odstępstw z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a tym samym budynek mieszkalny jest użytkowany w sposób zarażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, gdyż ściana nie posiada właściwości ściany oddzielenie przeciwpożarowego. Jednocześnie wyjaśnienia zobowiązanych, iż miało miejsce samodzielne przerobienie samodzielnego mieszkania na dwa lub więcej mieszkań za zgodą władz kwaterunkowych nie znajduje oparcia w materiale sprawy. Podobnie w archiwach Urzędu Miasta T. nie odnaleziono żadnych śladów dokumentów potwierdzających fakt wydania pozwolenia na budowę potwierdzających zgodę organu na ewentualne przeróbki budynku. Organ podał również, iż budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków województw łódzkiego, o czym pisemnie poinformował Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł.. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożyli M. M.-K. i B. M. kwestionując zastosowanie nieobowiązujących w dacie wykonania otworu okiennego przepisów prawa. Odwołujący podkreślili, iż budynek został kupiony przez rodziców w 1946 roku, sam budynek posiada 120 lat i w czasie użytkowania był remontowany – odnawiany, jednakże okna i drzwi znajdowały się w tych samych ścianach. Wskazali na szereg uchybień w decyzji organu I instancji, który nie dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, w konsekwencji nie uzyskał podstaw do trafnego zastosowania przepisów prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na zasadność wydania przywołanej na wstępie decyzji z dnia [...] Nr [...] kolejnej decyzji kasacyjnej przypomniał, iż sporny otwór okienny znajduje się w ścianie granicznej budynku, z oświadczenia B. M. wynika, iż budynek wybudowano około 120 lat temu, w 1946 roku budynek został zakupiony przez rodziców zobowiązanych, natomiast okna i drzwi znajdowały się w tych samych ścianach co obecnie. Organ podkreślił, iż sprawa była już kilkukrotnie przedmiotem jego analizy, jednakże jej wyniki uzasadniały, również i obecnie, że organ I instancji pomimo wynikającego z przepisu art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uchylał się od podejmowania stosownych działań. Organ zauważył, iż pomimo jednoznacznych wskazań nadal nie zbadano okoliczności faktycznych, pozwalających na ustalenie daty wykonania otworu okiennego, wyjaśnienia czy otwór zrealizowano w trakcie budowy obiektu i czy był przewidziany w projekcie budowlanym. Organ I instancji ograniczył się do zawiadomienia stron o możliwości złożenia nowych wniosków dowodowych i wypowiedzenia co do zebranych materiałów oraz zmiany podstawy prawnej. Wojewódzki Inspektor podkreślił, iż wobec takich wytycznych organ I instancji nie powinien był ograniczyć się wyłącznie do głębszej, czy odmiennej od dotychczasowej analizy dotychczas zebranego materiału, lecz powinien był wyjaśnić, kiedy faktycznie powstał sporny otwór okienny, gdyż jeżeli rzeczywiście powstał 120 lat temu to nie mogą znaleźć zastosowania przepisy obowiązujące po 1928 roku. Na koniec zauważył, iż niewpisanie obiektu do rejestru zabytków w żaden sposób nie uprawdopodobnia, ani tym bardziej nie stanowi przekonującej okoliczności, że budynek został wybudowany później niż podaje obecny właściciel, nadto fakt znacznej odmienności w formie pomiędzy przedmiotowym oknem a pozostałymi może świadczyć o wykonaniu otworu po zakończeniu budowy, przy czym brak w aktach przekonujących materiałów. Reasumując organ odwoławczy powtórzył, iż brak wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy ponownie do organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli K. i K. małżonkowie B. zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, art. 12 §1 w/w ustawy poprzez naruszenie zasady ekonomiki postępowania i wydanie decyzji uchylającej pomimo, że organ odwoławczy mógł wydać decyzję merytoryczną, art. 136 tej ustawy poprzez brak postępowania dowodowego i art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji I instancji pomimo, że rozstrzygniecie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nadto obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazując na zasadność sformułowanych zarzutów skarżący podkreślili, iż wydanie po raz kolejny decyzji, która de facto nie wniesie do sprawy nic nowego, w sytuacji gdy organ powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne świadczy o prowadzeniu postępowania z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu wszystkich stron postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2011r. skarżący podtrzymali stanowisko i wnioski wywiedzione w skardze. Skarżący złożył decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] i oświadczył, iż działka, której jest właścicielem, a którą nabył około w 2004 roku nigdy nie należała do rodziny M. i zawsze granica między działkami przebiegała w tym samym miejscu, zna te tereny, gdyż od urodzenia mieszka w T. a od 1993 roku jeździ tą drogą do pracy. Z kolei uczestnik postępowania B. M. wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż wymieniał okna na PCV zachowując podział sprzed II wojny światowej, zaś w budynkach są zabytkowe piece, na których umieszczone są daty np. 1906 lub 1907 rok z daty powstania budynku. Na koniec podkreślił, iż okno istniało w budynku przed II wojną światową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nakazującą M. M.-K. i B. M. zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie granicznej budynku mieszkalno-usługowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ II instancji jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, stosownie do art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako "k.p.a.". Organ odwoławczy uznał bowiem, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności ustalenia daty wykonania spornego otworu okiennego, a nade wszystko wyjaśnienia, czy otwór okienny zrealizowano w trakcie budowy obiektu i był on przewidziany w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności po analizie wszystkich wydanych dotychczas rozstrzygnięć, tak organu I jak i II instancji, takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oparte na art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego należy ocenić jako prawidłowe. Przypomnieć wypada, iż stosownie do art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniały podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie sposób bowiem pominąć, iż podstawowym obowiązkiem organów administracji jest prowadzenie postępowania w sposób wynikający z przepisów proceduralnych. Jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, której przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg jest określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie, z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ważne, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprost statuują obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego każdorazowo konkretnej prowadzonej sprawy. Jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza bowiem podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r., akt III SA/Wa 2668/05, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 189791). Przy czym dokonanie przez organ na podstawie zgromadzonego materiału sprawy ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca nie świadczy jeszcze o dowolnej ocenie dowodów. Jednocześnie jednak efektywne ustalenie nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego wymaga podejmowania działań dowodowych przez sam organ administracji, postępowanie wyjaśniające nie może opierać się wyłącznie na danych, dokumentach i wyjaśnieniach dostarczanych przez strony postępowania. W przywołanych powyżej przepisach nie sposób doszukać się uregulowania, które umożliwiałoby przerzucenie na stronę obowiązku wyjaśnienia sprawy, zaś prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pomimo kilkukrotnych decyzji kasacyjnych organ I instancji nadal nie podjął działań zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia, ustalenia daty wykonania otworu okiennego, nadto czy otwór ten wykonano w trakcie budowy obiektu i czy był on przewidziany w projekcie budowlanym. Organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] ograniczył się do powiadomienia stron o możliwości złożenia dodatkowych materiałów i wypowiedzenia się co do zebranych. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż takie postępowanie nie czyni zadość przywołanym już zasadom wynikającym z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy mieć również na uwadze, iż jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy determinuje ustalenie w zakresie stanu prawnego i przepisów, które winny zostać uwzględnione przez organ przed wydaniem decyzji, a okoliczność ta budzi wątpliwości zobowiązanych czemu dali wyraz w odwołaniu, stan taki jest niedopuszczalny. Jak prawidłowo wskazywał organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może ograniczyć się wyłącznie do głębszej czy odmiennej analizy dotychczas zebranego materiału, zobligowany jest do podjęcia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego. Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, iż w materiałach sprawy brak jakichkolwiek adnotacji świadczących o próbach poszukiwania przez organ I instancji w zasobach archiwalnych materiałów dowodowych dotyczących budowy obiektu i wykonania otworu okiennego. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaniechanie przez organ administracji publicznej I instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie mógł nie zauważyć. I co istotne w ramach własnych kompetencji nie mógł naprawić, bowiem stosownie do regulacji art. 136 k.p.a. może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe, które dla potrzeb niniejszej sprawy nie jest wystarczające i nie przyczyni się do załatwienia sprawy. Na marginesie warto zauważyć, iż na rozprawie w dniu 13 lipca 2011r. skarżący przedłożył do akt sądowych decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. Nr [...], która jest decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazana decyzja w żadnym stopniu nie może być przedmiotem kontroli lub jakiejkolwiek analizy sądowoadministracyjnej, niemniej jednak może być przedmiotem administracyjnego postępowania odwoławczego, jeżeli niezadowolone z jej rozstrzygnięcia strony złożą w terminie odwołanie do organu II instancji. Sąd pragnie jednocześnie zauważyć, iż rozumie strony niezadowolone z przedłużającego się postępowania administracyjnego, jednakże w niniejszym postępowaniu organ administracji I instancji dopuścił się tego rodzaju uchybień procesowych, które powodują, iż wydany przezeń akt prawny nie mógł się ostać w obrocie prawnym, co prawidłowo zauważył organ odwoławczy. Z tych wszystkich względów Sąd, podzielając w pełni argumentację organu odwoławczego i nie stwierdziwszy podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, mając na względzie regulację art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.