II SA/Łd 458/07

Dnia 5 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 roku sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] – działając na podstawie art. 82 ust. 1 i 2, art. 146 § 2, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...], Nr [...], wskazując, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednak z powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – brak było podstaw do jej uchylenia. Organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu [...] Starosta [...] decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał M. R. pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce o nr ewid [...] w P.. Pismem z dnia 5 maja 2005 roku M. R. wniósł o zmianę w/w pozwolenia na budowę. Starosta [...] w dniu [...] decyzją Nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy przedmiotowego budynku, stanowiącego załącznik do wyżej wymienionej decyzji. W dniu 14 czerwca 2005 roku J. P. wystąpił do Starosty [...] o uznanie go za stronę w/w postępowania, a następnie w piśmie z dnia 13 marca 2006 roku J.P. wskazał, by pismo z dnia 15 czerwca 2005 roku potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Starosty [...] pismo z dnia 15 czerwca 2005 roku nie było wnioskiem o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 19 sierpnia 2006 roku Wojewoda [...] nakazał Staroście [...] potraktować pismo z dnia 15 czerwca 2006 roku jak wniosek o wznowienie postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. - wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...], zmieniającą pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce o nr ewid. [...] w P. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu projektowanej rozbudowy na stan konstrukcji budynku mieszkalnego J. P.. W dniu 3 listopada 2006 roku M. R. przedłożył ekspertyzę techniczną, z której wynikało iż rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w P. nie ma znaczącego wpływu na stan konstrukcji sąsiedniego budynku mieszkalno – usługowego oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ich użytkowników i nie obniża przydatności budynków do użytkowania. Pismem z dnia 17 listopada 2006 roku Starosta [...] poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, a następnie wydał przywołaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] skarżący złożył odwołanie, wskazując iż w trakcie prowadzonego postępowania zostały pominięte jego uwagi. Domagał się wykonania dylatacji między budynkiem nowobudowanym na działce nr [...], a budynkiem istniejącym stanowiącym jego własność. Zastrzegł, że fundamenty budynku nowobudowanego nie mogą opierać się o ściany piwnic budynku odwołującego. Zaznaczył, iż zgodnie z uzgodnieniami z okresu 1999 roku i założeniami projektowymi kalenice dachu winny być zrównane na jednym poziomie co nie będzie miało wpływu na usztywnienie dachu jego domu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...](znak: [...]) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wykonany projekt budowlany sporządzony został zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., a także wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca przedłożył wymagane prawem dokumenty. W ocenie organu odwoławczego zamierzona do realizacji inwestycja nie pogorszy użytkowania działki J. P.. Na powyższą decyzję Wojewody [...] J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W ocenie skarżącego decyzja narusza również art. 28, 35 i 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. u. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, że inwestor przed wydaniem decyzji o zmianę pozwolenia na budowę prowadził roboty budowlane, co może wskazywać, iż były one prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaznaczyć należy, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji (postanowienia), a jedynie uwzględniając skargę uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skarga zgodnie z art. 151 tej ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a wydana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie organ wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 146 § 2 K.p.a., który stanowi, iż nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten należy powiązać z art. 151 § 2 K.p.a., który stanowi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Rozstrzygnięcie takie jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Dopiero więc, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie art. 146 § 2 K.p.a., a prowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie naruszyło przywołanych w skardze przepisów. W rozpoznawanej sprawie, po złożeniu przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, Starosta [...] w sposób prawidłowy - badając czy wniosek skarżącego oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. - wznowił postępowanie, a następnie poprawnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Organ ustalił przy tym, iż postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego zostało przeprowadzone wadliwie, albowiem J.P. nie został uznany w nim za stronę postępowania, co niewątpliwie naruszało treść art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak powyższe ustalenia nie przesądzały o tym, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...]. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 K.p.a. zakłada bowiem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu organy administracji zasadnie przyjęły, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...]. Organy prawidłowo uznały, iż zamierzona do realizacji inwestycja została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (tzn. nie pogorszy użytkowania działki J. P. i nie ograniczy korzystania z jego działki ponad przeciętną miarę). Zauważyć przy tym należy, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż zmiana projektu budowlanego nie dotyczyła projektu zagospodarowania działki nr [...], a jedynie rozwiązania konstrukcyjnego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według projektu zamiennego zakres robót obejmował w szczególności podwyższenie ścianek kolanowych i szczytowych o 60 cm. w stosunku do założeń projektu budowlanego pierwotnego. Połać dachowa bez zmiany kąta nachylenia z kalenicą i połacią podwyższoną o 60 cm. Jednocześnie wskazano, iż rozbudowa i nadbudowa jest technicznie możliwa i nie zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi, a istniejące elementy konstrukcyjne (ściany zewnętrzne i wewnętrzne) przeniosą obciążenia związane z rozbudową i nadbudową. W świetle powyższego należy uznać, iż organy w sposób wyczerpujący i wszechstronny ustaliły stan faktyczny oraz rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy. Tym samym nie jest zasadny zarzut zawarty w skardze, iż organy prowadząc postępowanie naruszyły art. 7 i 8 w zw. z art. 77 K.p.a. Z przepisów tych wynika podstawowa zasada postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.). Przepis art. 7 K.p.a. nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do orzekania o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego i nie może modyfikować innych obowiązujących przepisów prawa. W szczególności zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 K.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3126/00) W przepisie art. 35 Prawa budowlanego został ściśle określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę (przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Warto zwrócić uwagę, że właściwy organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec tego, że wnioskodawca przedstawił wymagane prawem dokumenty, co organ stwierdził badając ich zgodność z wymogami zawartymi w art. 35 Prawa budowlanego, miał obowiązek wydać pozwolenie na budowę. W niniejszym postępowaniu organy przed wydaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W ocenie Sądu organ architektoniczno-budowlany przekonywująco wykazał, iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 11 K.p.a), realizując przy tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a). Nie ma również znaczenia w niniejszym postępowaniu zarzut zawarty w skardze, iż inwestor prowadził roboty budowlane przed wydaniem decyzji, czy też zarzuty dotyczące niezgodności rozbudowy z normami technicznymi. Zauważyć bowiem wypada, iż przywołany art. 35 Prawa budowlanego jednoznacznie określa zakres działania organu administracji przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Kwestie związane z ewentualną samowolą budowlaną rozstrzygane są przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Organy te będą więc władne do zbadania wszelkich ewentualnych wątpliwości skarżącego w zakresie legalności rozpoczęcia robót budowlanych czy też zgodności rozbudowy z normami techniczno – budowlanymi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.