II SA/Łd 462/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku J. R. o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...] w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia opłaty planistycznej i rozłożenia tej opłaty na raty postanawia: oddalić wniosek. AC J. R. zaskarżyła do sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia opłaty planistycznej i rozłożenia tej opłaty na raty. W treści skargi J. R. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...], z uwagi na fakt, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) - w skrócie: "P.p.s.a." - po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienie, o którym wyżej mowa sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wynikająca z przywołanej normy prawnej instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza natomiast spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów, czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155 – 156 czy M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144 – 145, J. Borkowski: Glosa do postanowienia NSA z 16 października 1996r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Z uwagi na charakter wniosku przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54, t. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...] nie może zostać wstrzymana, bowiem decyzja ta nie ma cech wykonalności, gdyż nie nakazuje stronie wykonania jakiegokolwiek obowiązku, ani nie przyznaje jakiegokolwiek uprawnienia. Innymi słowy taka decyzja niczego zmienia w zakresie praw lub obowiązków strony. Nie zmienia ona też dotychczasowej sytuacji strony na niekorzyść. W konsekwencji, rozstrzygnięcia zawarte w przedmiotowej decyzji nie skutkują dla skarżącej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Z kolei wstrzymanie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...] jest niedopuszczalne. Co prawda art. 61 § 3 P.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyty w treści ww. przepisu zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w świetle przedmiotu zaskarżenia daną skargą rozpoznawaną w sprawie sądowoadministracyjnej stosownie do brzmienia art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniach z dnia 8 sierpnia 2013r., sygn. akt I OSK 1633/13 i I OSK 1651/13: "Analizując ten przepis z treścią art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy" trzeba zważyć, że ma on znaczenie węższe niż w tym przepisie. Posługując się zwrotem "granice sprawy" ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice te wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli." – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powyższego wynika, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] nr [...] nie zapadła w granicach tej samej sprawy, która jest objęta skargą J. R. w niniejszej sprawie. Wszak zachodzi tożsamość podmiotowa tych spraw, jednakże inny jest już ich przedmiot, a także różna jest podstawa prawna i faktyczna rozstrzygnięć zapadłych w obu sprawach. Przypomnieć należy, że decyzją Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] nr [...], ustalono w stosunku do skarżącej jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zobowiązano skarżącą do wniesienia tej opłaty. Natomiast zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...], rozstrzygała w przedmiocie wniosku skarżącej o umorzenie ww. opłaty planistycznej. Innymi słowy organy administracji, w sprawie objętej niniejszą skargą, oceniały wyłącznie zasadność wniosku o umorzenie opłaty planistycznej w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania stan prawny i faktyczny. Przedmiotem oceny organów administracji nie była natomiast ostateczna decyzja ustalająca opłatę planistyczną i zobowiązująca do jej wniesienia. Należy jednak podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji albo postanowienia jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności zaskarżonego aktu. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. AC