II SA/Łd 464/16

Dnia 19 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 roku sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w punkcie 1; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Postanowieniem z dnia [...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...], nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z budową garaży podziemnych i budową (rozbudową, przebudową) urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 47 na działce nr 181/1. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. S., ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W dniu 19 lutego 2016r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęły za pośrednictwem organu I instancji, wnioski J. C. i Z. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż zostali pominięci w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o warunkach zabudowy, mimo przysługującego im niewątpliwie przymiotu strony. Jak bowiem wskazali, J. C. jest współwłaścicielem działki nr 182/1, a Z. S., współwłaścicielem działki nr 188 przy ul. B nr 9 i właścicielem działki nr 187 przy ul. A nr 41 w Ł. - sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. W wyniku rozpoznania powyższych wniosków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...], o warunkach zabudowy. We wniosku o ponowne rozparzenie sprawy J. C. podniósł, że Kolegium błędnie oceniło zakres oddziaływania planowanej inwestycji, a szczególnie nie uwzględniło faktu, iż w wyniku realizacji tej inwestycji powstaną dwa budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 13 m i szerokości ponad 50 m. Skala planowanego przedsięwzięcia czyni, w ocenie wnioskodawcy, oczywistym, iż winien on być uznany za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem jest współwłaścicielem działki nr 182/1 oddzielonej od terenu inwestycji (działki nr 181/1) jedynie 4 metrowym pasem gruntu, stanowiącym drogę konieczną dla działki nr 182/2 Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka podmiotowa, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], nr [...], pochodzi bowiem od osób niebędących stronami tego postępowania, a interes wnioskodawców traktować należy w kategoriach interesu faktycznego, a nie prawnego. Zdaniem organu, inwestycja, polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dla której ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia [...], nr [...], planowana jest na działce nr 181/1 przy ul. A nr 47 w Ł. Działkami graniczącymi terenem inwestycji są działki nr 182/2, 201, 204, 205/1, 206/2, 207/2 179/5 i 59/6. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi ani działki, objętej wnioskiem ani właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi żadnej z ww. wymienionych działek, graniczących z terenem inwestycji. Jak wskazuje utrwalone już w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, przymiot strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy ma właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być lokalizowana zamierzona inwestycja. Stronami w takim postępowaniu mogą być też właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek, graniczących z terenem inwestycji, co jednakże zależne jest od okoliczności danej sprawy. Bezspornie, orzecznictwo to formułuje też pogląd, iż stronami takiego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści dalej położonych nieruchomości, o ile planowana inwestycja wywołuje uciążliwe dla nich skutki. Zdaniem Kolegium, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nieklasyfikowane jako uciążliwe dla środowiska, realizowane ponadto wśród zabudowy mieszkaniowej (w tym także wielorodzinnej), o parametrach zbliżonych do parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o takiej samej funkcji (zespoły zabudowy wielorodzinnej przy ul. A, ul. C, ul. D, ul. E, ul. F i ul. G) nie generuje oddziaływania, wykraczającego swoim zasięgiem poza teren inwestycji. Tym samym za strony postępowania nie można uznać właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości niegraniczących z terenem inwestycji. W świetle powyższego Kolegium uznało, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od stron postępowania, zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 61a k.p.a. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. C., zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.c. w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 i w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), powoływanej dalej jak u.p.z.p., poprzez nieuznanie J. C. za stronę w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy opisana w decyzji o warunkach zabudowy inwestycja obejmuje swoim oddziaływaniem również nieruchomość należącą do skarżącego, a nadto szereg innych nieruchomości, których właściciele nie zostali uwzględnieni jako strony postępowania. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 § 5, § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przeprowadzenie niewłaściwej analizy, stanowiącej podstawę do błędnych ustaleń umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy ochrony interesów właścicieli okolicznych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że pismem z dnia 29 stycznia 2016r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...]. Wniosek o wznowienie postępowania został rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Ł. co przyniosło skutek w postaci wydania postanowienia w dniu [...], nr [...], o wznowieniu postępowania. Postępowanie przed Prezydentem Miasta Ł. zostało jednak zawieszone, aż do zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów I oraz II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powyższe oznacza, że złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Konsekwentnie, w przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/13, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenie.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], miało wyjaśnienie, czy legitymuje się on interesem prawnym do bycia stroną postępowania. Zauważyć bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium obligowane było zatem do oceny interesu prawnego skarżącego dla ustalenia jego legitymacji, uprawniającej do ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami i infrastrukturą techniczną na działce o geodezyjnym numerze 181/1, położonej w Ł., przy ul. A nr 47. W świetle zaś poczynionych ustaleń, dotyczących miejsca położenia nieruchomości, której właścicielem pozostaje skarżący organ uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, bowiem należąca doń nieruchomość nie graniczy z terenem inwestycji, zaś charakter planowanego zamierzenia nie wiąże się z jego oddziaływaniem na tę nieruchomość. Stanowisko to uznać należy jednak za nieprawidłowe a w każdym razie co najmniej przedwczesne. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji nie stanowi przesłanki rozstrzygającej o posiadaniu przezeń interesu prawnego, legitymującego go do występowania w charakterze sony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, niezależnie od bezpośredniego graniczenia z terenem inwestycji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014r., sygn. akt II OSK 1261/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Ol 380/14 i w Kielcach z dnia 27 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ke 51/13 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 3121/06 i z dnia 7.kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1342/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie działka nr 182/1, której skarżący pozostaje współwłaścicielem, położona jest w odległości 4 m od terenu inwestycji i oddzielona odeń pasem gruntu o tej szerokości. Określone decyzją o warunkach zabudowy parametry inwestycji, w szczególności dotyczące wysokości elewacji frontowej (od 6 m do 9 m), jej szerokości (od 38,5 m do 57,5 m) oraz wysokości kalenicy (od 9 m do 13 m) nie wykluczają, że ewentualne przyszłe usytuowanie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych o tych parametrach na działce inwestora, może oddziaływać na nieruchomość skarżącego tak w zakresie możliwości jej ewentualnej przyszłej zabudowy, jak i zachowania walorów zabudowy istniejącej już na tej nieruchomości (np. w zakresie właściwego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych). Jakkolwiek okoliczności te podlegać będą szczegółowemu badaniu na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, istnienie potencjalnej możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego stanowi legitymację do działania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na fakt, że Prezydent Miasta Ł., na żądanie skarżącego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co pozwala na konstatację, że brak legitymacji po stronie skarżącego nie był dla tego organu oczywisty. Powody, dla których postępowanie to zostało zawieszone nie są jasne. Wątpliwa wydaje się natomiast praktyka uprzedniego oceniania przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, w którym dodatkowo, prócz zarzutów związanych z pominięciem strony w postępowaniu, nie są wskazywane żadne kwalifikowane wady decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w zakresie w jakim rozstrzyga ono o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku J. C. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (200,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, określonemu na podstawie § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016r., poz. 1800) na kwotę 480 zł. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi wskazać należy, że interes prawny skarżącego pozwala mu skutecznie kwestionować jedynie rozstrzygnięcia dotyczące jego osoby. Ewentualne pominięcie innych stron postępowania legitymuje wyłącznie te podmioty do występowania ze stosownymi żądaniami w trybie prawem przewidzianym. Wioski skargi opiewające "na stwierdzenie nieważności decyzji organów I oraz II instancji (...) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania" są natomiast niezrozumiałe, dodatkowo też całkowicie rozmijają się ze wskazanym wyżej zakresem kognicji sądów administracyjnych, przez co wymykają się merytorycznej ocenie. Prowadząc ponownie postępowanie organ dokona oceny interesu prawego skarżącego, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne. ał