II SA/Łd 466/18

Dnia 27 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 roku sprawy ze skargi E. C., E. C., G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz E. C. i E. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz G. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. a.bł. II SA/Łd 466/18 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta Ł. ustalił, na wniosek K.M. i M.M., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w Ł., w obrębie ewidencyjnym M., na działkach nr [...]. Decyzja została doręczona stronom postępowania, za które organ I instancji uznał inwestorów oraz właścicieli działek położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Od ww. decyzji odwołania wnieśli M.J., B.S., B.S., E.C., E.C., L.D., A.P. oraz G.W., którzy nie byli stronami postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Podnieśli, że ich działki położone są w odległości 100-250 m od planowanej fermy drobiu. Wskazali na uciążliwości zapachowe związane z prowadzoną już hodowlą drobiu na działce sąsiadującej z działką objętą warunkami decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), dalej ustawa o udostępnianiu, dokona przez art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566). Zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1/ działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2/ działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3/ działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W ocenie Kolegium działki, których właścicielami są osoby wnoszące odwołania, nie znajdują się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Załączone do akt uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazują, że na działkach odwołujących się nie występują oddziaływania w postaci emisji szkodliwych substancji lub hałasu. Zatem osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, nie są stronami postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Osoby te nie posiadają uprawnień do wniesienia odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 127 k.p.a. do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uprawnione są strony postępowania czyli podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie. Warunkiem prowadzenia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez uprawniony do tego podmiot. Wniesienie odwołań przez osoby nie będące stronami postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe, w związku z czym postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez osoby nieuprawnione podlega umorzeniu. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wnieśli E. i E. C. oraz G.W., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu, poprzez odmówienie im przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w sytuacji gdy ich nieruchomości (działki nr [...] należące do G.W. i działki nr [...] stanowiące własność małżonków C.) znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji i doznają oni w wyniku jej realizacji znaczących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i możliwości zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.), a tym samym w sposób nieproporcjonalny uprzywilejowuje inwestora (art. 144 k.c.), 2/ art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: a) niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu ustalenia strefy oddziaływania czynników szkodliwych powodujących uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości skarżących i właścicieli działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania (w celu ustalenia, że skarżący są stronami postępowania), b) niedokonaniu oceny przedłożonych dokumentów - raportu oddziaływania na środowisko w celu ustalenia stron postępowania oraz ustalenia uwarunkowań prowadzenia działalności hodowlanej (fermy kurzej) w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych, c) pominięciu przez organ faktu, że raport przedstawiony przez inwestorów wbrew naturalnym przeważającym kierunkom ruchów powietrza (wiatrów) z zachodu na wschód i ze wschodu na zachód uwzględnia jedynie kierunek ruchów z północy na południe, co nie jest odzwierciedleniem rzeczywistości, tylko "pobożnym życzeniem" korzystnym dla inwestorów, d) nieuwzględnieniu, że z raportu oddziaływania na środowisko stanowiącego podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach izolinie określające zasięg oddziaływania m.in. pyłów, amoniaku i siarkowodoru obejmują nieruchomości skarżących, co uzasadnia uznanie ich za strony postępowania, e) pominięciu przy ocenie raportu oddziaływania na środowisko informacji, że w odległości ok. 100 m do 1000 m od planowanej inwestycji funkcjonują tego samego rodzaju obiekty - fermy kurze, co powoduje znaczne zwiększenie obciążeń i kumulację oddziaływania na środowisko, w tym także na nieruchomości skarżących, czego nie uwzględnia raport oddziaływania na środowisko; 3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy skarżący mieszczą się w kręgu stron postępowania oraz oparcie uzasadnienia decyzji na jednej przesłance - nieunormowaniu prawnym odorów, co według organów obu instancji wyklucza udział skarżących jako strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem odór w tym przedsięwzięciu jest efektem innych immisji mierzalnych, które wg izolinii w raporcie oddziaływania na środowisko oddziałują na nieruchomości skarżących, w tym m.in pyłów oraz innych czynników; 4/ art. 138 § 2 oraz art. 28 i art. 10 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu skarżących możliwości udziału w postępowaniu, na skutek nieuznania ich za stronę postępowania oraz niedoręczeniu im decyzji, 5/ art. 138 § 2 i art. 109 § 1 w związku z art. 40 i art. 10 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku doręczenia stronie postępowania decyzji oraz uniemożliwieniu jej wzięcia udział w postępowaniu, 6/ art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego; 7/ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania, 8/ art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu, poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony postępowania, 9/ art. 7a § 1 i 84a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygniecie wszelkich wątpliwości jedynie na korzyść inwestora, 10/ przepisów ustawy o udostępnianiu mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy, poprzez nieuwzględnienie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i innych zapisów tego przepisu, b) art. 74 ust. 3 ustawy w związku z art. 49 k.p.a., poprzez naruszenie zasad prowadzenia procedury środowiskowej, w tym dokonywania zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach organu, c) art. 74 ust. 3a ustawy, poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia i pomimo tego zastosowanie procedury zawiadomień niezgodnych z liczbą stron określoną tym przepisem, 11/ art. 140 i 144 k.c., poprzez nieuwzględnienie, że planowana inwestycja i działalność inwestorów narusza prawa skarżących, a stworzone ograniczenia dla wykonywania prawa własności nie wynikają z przepisów prawa, choć organy administracji przepisy te przytaczają i stwarzają pozory działania w zgodności z prawem. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż w niej wskazane. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołań od decyzji organu I instancji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy kurzej, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołania wniosły osoby, które nie zostały uznane za strony przez organ I instancji, a w wyniku analizy akt sprawy, w tym przede wszystkim raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, Kolegium także doszło do przekonania, że osobom tym status strony w tym postępowaniu nie przysługuje. Inwestycja nie będzie bowiem wpływać na nieruchomości odwołujących się w stopniu uzasadniającym uznanie ich za stronę w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie istotne było inne zagadnienie, zignorowane przez organ II instancji. Decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] doręczona zostało osobom uznanym za stronę postępowania – ostatnia z tych osób odebrała decyzję w dniu 27 grudnia 2017 r. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upływał zatem w dniu 10 stycznia 2018 r. Po tym terminie decyzja stała się ostateczna. Tymczasem odwołania rozpatrzone przez Kolegium zaskarżoną decyzją złożone zostały w dniu 31 stycznia 2018 r. Wraz z odwołaniami złożone zostały również wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że osoba uznająca się za stronę postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08). Podkreśla się jednocześnie, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06). Abstrahując zatem od kwestii, czy skarżący zasadnie nie zostali uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], podnieść należy, że organ odwoławczy nie miał prawa na tym etapie postępowania ustalić, czy skarżącym status strony przysługiwał. Skoro bowiem nie brali oni udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie doręczono im decyzji tego organu, ewentualny termin do złożenia odwołania upływał wraz z upływem terminu dla stron, którym decyzje doręczono, a ponadto przywrócenie terminu do złożenia odwołania, byłoby jak wykazano powyżej niedopuszczalne (por. wyrok NSA dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09). Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy odwołanie zostaje złożone przez podmiot, któremu organ administracji decyzji nie doręczył, gdyż nie uznał, aby był on stroną postępowania, można przyjąć, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie tylko wtedy, gdy decyzja nie jest jeszcze ostateczna, gdyż nie upłynął termin do wniesienia odwołań przez podmioty, które zostały uznane za strony postępowania i którym w związku z tym doręczono decyzję. W przeciwnym razie, czyli gdy decyzja w chwili wniesienia przez taki podmiot odwołania jest ostateczna, takie odwołania powinno być uznane za podanie o wznowienie postępowania. Podstawą do zinterpretowania podania w tej sposób jest art. 235 § 1 k.p.a. Wówczas kwestia, czy podanie pochodzi od strony postępowania podlega rozstrzygnięciu zgodnie z przepisami dotyczącymi wznowienia postępowania, a nie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Rozpoznając ponownie wniesione odwołania organ odwoławczy zastosuje się do wskazań zawartych w powyższych motywach. Skoro zatem podjęta w tych okolicznościach faktyczno-prawnych decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzygała co do legitymacji wnoszących odwołania, a kwestę tę organ mógł rozpoznać jedynie w ramach postępowania wznowieniowego wszczętego na wniosek tych osób, to Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. lf