II SA/Łd 467/07

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi A.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], nakładające na A.D. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2007r. ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z montażem ścianki działowej z drzwiami wejściowymi do lokalu nr 4 we wspólnym korytarzu na parterze oraz z wykuciem i zamurowaniem otworów drzwiowych do pomieszczenia łazienki w lokalu nr 4, usytuowanym na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 14c w Ł., w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin – 30 czerwca 2007r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A.D. przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2007r. ekspertyzy technicznej dotyczącej w/w robót budowlanych. Z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o prawidłowości wykonania robót budowlanych zaistniały, zdaniem organu nadzoru budowlanego, uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania. Na w/w postanowienie A.D. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że jej babcia, poprzednia właścicielka przedmiotowego lokalu mieszkalnego, pismem Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] z dnia [...] uzyskała zgodę na postawienie ścianki działowej odgradzającej łazienkę i ubikację od wspólnego korytarza. Zdaniem skarżącej zgoda Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] na wykonanie robót budowlanych obejmowała również przedmiotową ściankę. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów strony skarżącej i wskazał, że pismem z dnia 15 kwietnia 2005r. W. i T.B., współwłaściciele nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 14C, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o sprawdzenie robót budowlanych, tj. tarasu oraz ścianki działowej we wspólnym korytarzu, wykonanych przez A.D. W dniu 13 kwietnia 2006r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości i ustalił, że od strony elewacji ogrodowej w 2000r. wykonano taras podczas wymiany stolarki okiennej na drzwi balkonowe, na co poprzednia właścicielka S.S., uzyskała zgodę - decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. Ustalono również, że wykonano ściankę działową z drzwiami wejściowymi, od strony łazienki i WC, do lokalu nr 4 i w ten sposób zmniejszono wspólną powierzchnię korytarza. Nadto wykuto i zamurowano otwory drzwiowe do pomieszczenia łazienki w tym lokalu. Powyższe roboty zostały wykonane bez zgody właściwego organu. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1. W przypadku wykonania robót budowlanych bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi powstają uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót, bowiem organ nie miał możliwości weryfikacji zamierzonych działań inwestycyjnych. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 ( tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego ) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ stwierdził, że uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych istnieją między innymi, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem, gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ winien dysponować niezbędnym materiałem dowodowym wyjaśniającym stan faktyczny, zatem organ I instancji zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, zastosował art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, wydając skarżone postanowienie. Wykonanie nałożonego obowiązku winno wyjaśnić, czy zachodzi potrzeba wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej ścianki i nowego otworu drzwiowego do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów organ II instancji stwierdził, że fakt, iż ściankę działową z drzwiami wykonała samowolnie babcia A.D., nie zwalnia skarżącej z wykonania nałożonego obowiązku, bowiem zgodnie z art. 30 § 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Odnosząc się do kwestii dotyczącej pisma ZGM [...] z dnia 27 marca 2006r. informującego, że wykonanie ścianki działowej nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia do właściwego organu, organ odwoławczy stwierdził, że jest ona niezgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i podkreślił, że w wyniku postawienia ścianki nastąpił nowy podział powierzchni wspólnego korytarza. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgoda Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] na wykonanie I etapu modernizacji lokalu nr 4 nie dotyczyła przedmiotowego zakresu robót. W dniu 18 kwietnia 2007r. A.D. wniosła skargę na wskazane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w której podniosła, iż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. opiera się wyłącznie na podstawie informacji uzyskanych od sąsiada skarżącej, zinterpretowanych jednostronnie na niekorzyść skarżącej. Skarżąca stwierdziła również, że ścianka działowa o konstrukcji drewnianej, z drzwiami, została wzniesiona jeszcze przed zakupem mieszkania, po uzyskaniu zgody administratora i właściciela budynku ZGM [...] w 1995r. Na modernizację lokalu, w tym przystosowanie otworów drzwiowych, skarżąca również uzyskała stosowną zgodę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Obecna na rozprawie A.D. oświadczyła, iż popiera skargę, nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Decyzja lub postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy - podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. oraz prawa materialnego - art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co w pierwszym przypadku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w przypadku naruszenia prawa materialnego - miało wpływ na jej wynik. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do przywołanego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Określone w cytowanym przepisie uprawnienie, przysługujące m.in. organom nadzoru budowlanego, ma charakter dowodowy, ma umożliwić organom administracyjnym prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym (por. R. Dziwiński w: R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2006). Żądanie od uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1780/04, Lex nr 179100 ). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela ocenę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych mają miejsce między innymi wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał w dniu 13 kwietnia 2006 r. oględzin lokalu nr 4 w budynku przy ul. A 14c w Ł., należącego do skarżącej A.D. W toku oględzin ustalono m.in., że wykonano ściankę działową z drzwiami wejściowymi od strony łazienki i toalety, do lokalu nr 4 i w ten sposób zmniejszeniu uległ korytarz używany przez skarżącą i współwłaścicieli nieruchomości – W. i T.B. Jest okolicznością niesporną w sprawie, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane bez zgody właściwego organu. W tej sytuacji niewątpliwie powstały uzasadnione wątpliwości, co do jakości tychże robót budowlanych. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie dokonały wyczerpujących ustaleń i nie uzasadniły swojego stanowiska w zakresie rodzaju wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Z zaskarżonego postanowienia wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zakwalifikował wykonane przez skarżącą roboty budowlane ( polegające na postawieniu ścianki działowej i zamurowaniu wejścia do łazienki z korytarza oraz wykonaniu w ściance nowego otworu drzwiowego z pomieszczenia kuchni ), jako remont. Organ stwierdził, że wykonanie powyższych robót budowlanych bez zgłoszenia zamiaru ich wykonania, stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, by powyższa ocena została poprzedzona analizą przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z cytowanego przepisu wynika, że remont polega na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, tymczasem - w ocenie Sądu - roboty budowlane, wykonane przez skarżącą, nie miały takiego charakteru. Skoro bowiem polegały one na postawieniu ścianki działowej oraz zamurowaniu wejścia do łazienki z korytarza i wykonaniu w ściance nowego otworu drzwiowego z kuchni, to trudno przyjąć, iż odtworzono stan pierwotny budynku. Organy nie rozważyły, czy powyższe roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 7a ustawy – Prawo budowlane. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego winny rozważyć, jaki charakter miały roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą i, czy w związku z poczynionymi ustaleniami, roboty te wymagały zgłoszenia odpowiednim organom. Powyższe rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym postanowienia. Sąd jednocześnie stwierdza, że z punktu widzenia zasad wynikających z prawa budowlanego, nie ma znaczenia zgoda udzielona przez ZGM poprzedniczce prawnej skarżącej na postawienie ścianki działowej, gdyż inwestor - w przypadkach określonych w ustawie - musi się wykazać odpowiednimi dokumentami wydanymi przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie określonych robót budowlanych, a nie jedynie zgodą właściciela bądź dysponenta lokalu, by można było robót tych nie traktować jako samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.