II SA/Łd 467/16

Dnia 27 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania B. M. zasiłku celowego w miesiącu marcu 2016 roku na pokrycie kosztów ekwiwalentu na centralne ogrzewanie. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w toku wywiadu środowiskowego ustalił, iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy Ł. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnych własnych źródeł dochodu, utrzymuje się z pomocy finansowej otrzymywanej z organów pomocy społecznej i jak wynika z dokumentów w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2016 r. skorzystała z zasiłku okresowego w wysokości 317zł miesięcznie i zasiłku celowego w wysokości 80zł miesięcznie na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nadto w marcu z zasiłku celowego w wysokości 120zł z tytułu bezrobocia na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz energii elektrycznej. Organ I instancji analizując sytuację strony uwzględnił również, iż w miesiącu marcu 2016 roku do ośrodka zgłosiło ponad 70 osób po zasiłek celowy oraz ponad 300 osób po zasiłek celowy na zakup posiłków lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stwierdził dalej, iż duża ilość osób zgłaszających się o pomoc, konieczność opłacenia pobytu mieszkańców gminy w schroniskach dla bezdomnych (6 osób) nie pozwala na przyznanie stronie kolejnego zasiłku celowego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż jak wynika z dokumentów m.in. zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej w T. stronie zwrócono kwotę 242,62 zł w miesiącu grudniu 2015 roku w związku rozliczeniem kosztów centralnego ogrzewania. W terminie prawem przewidzianym B. M. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji złożyła odwołanie. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko wywiedzione przez organ I instancji Kolegium przytoczyło przepisy ustawy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, iż samo spełnienie kryterium formalnego nie jest wystarczające. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem o charakterze fakultatywnym, zaś decyzje wydane w tym przedmiocie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko organu I instancji, który uwzględnił zarówno sytuację strony, jak i fakt, iż korzysta z różnych świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Uwzględnił również sytuację ośrodka pomocy społecznej, który dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi a każdego miesiąca nawet kilkaset osób występuje o przyznanie różnego rodzaju pomocy społecznej w tym zasiłku celowego i okresowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. wniosła o pozytywne załatwienie sprawy, gdyż inni wnioskodawcy otrzymują pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. skarżąca poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zdaniem sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], który orzekł o odmowie przyznania B. M. zasiłku celowego w miesiącu marcu 2016 roku na pokrycie kosztów ekwiwalentu na centralne ogrzewanie. Materialnoprawą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności art. 39 ustawy. Ustawodawca wskazał w nim, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wywieść należy, co istotne, iż zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że jest to świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 ustawy posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących, ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Co ważne, zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, wobec czego nie sposób postawić organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. W przekonaniu sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącej w kontekście możliwości finansowych organu pomocy społecznej, które zobligowane są również uwzględnić. Jak wynika z wyczerpujących ustaleń organu, skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy Ł. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnych własnych źródeł dochodu, utrzymuje się z pomocy finansowej otrzymywanej z organów pomocy społecznej. Jak wynika z dokumentów w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2016 r. skorzystała z zasiłku okresowego w wysokości 317zł miesięcznie i zasiłku celowego w wysokości 80zł miesięcznie na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nadto w marcu z zasiłku celowego w wysokości 120zł z tytułu bezrobocia na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz energii elektrycznej. Przedstawionych ustaleń strona skarżąca nie kwestionuje. W ocenie sądu analiza przedstawionych okoliczności faktycznych w świetle obwiązujących przepisów prawa w pełni uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie strona skarżąca spełnia kryteria formalne niezbędne do ubiegania się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego. Nie można jednak pominąć, iż strona korzysta z różnych form pomocy i już chociażby w miesiącu marcu 2016 r. pobrała świadczenia w łącznej kwocie 517zł. Owszem, nie jest to kwota, która pokrywa wszystkie potrzeby skarżącej, ale nie taka jest rola świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Pomoc taka ma służyć przezwyciężaniu trudnej sytuacji, co oznacza również, iż strona występująca o pomoc nie angażując się samodzielnie w polepszenie swej sytuacji, oczywiście w miarę możliwości zdrowotnych, nie może oczekiwać, iż każdorazowo pomoc otrzyma. Nie może także umknąć z pola widzenia okoliczność, iż rozpatrując każdorazowo indywidualny wniosek o przyznanie prawa pomocy, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej przewidziane w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien uwzględnić sytuację podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Świadczenia z pomocy społecznej mają bowiem charakter subsydiarny, co oznacza, iż fakt, że otrzymane świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb strony, nie oznacza, iż po stronie organu powstaje obowiązek pozytywnego załatwienia wniosku i przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy, instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznawane są dopiero po wykorzystaniu własnych zasobów, uprawnień i możliwości wnioskodawcy - jako ostatnie ogniwo systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 797/08; w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 825/15 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącej dochodzonego świadczenia. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze główny argument skargi, iż strona czuje się pokrzywdzona, ponieważ inne osoby otrzymują świadczenia po wtóre podkreślić należy, iż organy administracyjne są powołane do świadczenia pomocy społecznej wszystkim potrzebującym osobom. Oznacza to jednocześnie, iż każdorazowo analizując sprawę konkretnego wnioskodawcy muszą być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu i w związku z tym nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków strony. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Bezspornym jest, że organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn.akt I OSK 1847/13). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. a.tp.