II SA/Łd 47/06

Dnia 21 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział Ii w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego z dodatkami 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat K. M. - Kancelaria Adwokacka w Ł. kwotę 300,00 (trzysta) złotych zawierającą należny podatek VAT z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sygn. akt. II SA/Łd 47 / 06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] , z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. K. od decyzji Nr [...] , z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. przyznającej stronie: 1. zasiłek rodzinny na córkę M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 43,00 złote miesięcznie, 2. zasiłek rodzinny na syna M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 43,00 złote miesięcznie, 3. zasiłek rodzinny na syna M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 53,00 złote miesięcznie, 4. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego na syna M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 28 lutego 2006 roku, w wysokości 505,80 złotych miesięcznie, 5. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, na córkę M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 70,00 złotych miesięcznie, 6. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę M. K. w miesiącu wrześniu 2005 roku w wysokości 90,00 złotych, 7. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna M. K. w miesiącu wrześniu 2005 roku w wysokości 90,00 złotych i odmawiającej prawa do: 1. dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 10, art. 13, art. 14, art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzją Nr [...] , z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał stronie wskazane powyżej zasiłki rodzinne wraz z określonymi dodatkami, odmawiając przyznania prawa do dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M. K. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku, z uwagi na fakt, iż dziecko to nie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Poprzednie orzeczenie wydane w powyższej kwestii utraciło swoją ważność z dniem 31 grudnia 2004 roku. Od powyższej decyzji A. K. , pismem z dnia [...] złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , w którym wyjaśniła kwestię braku aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności syna M. K. wskazując, iż przyczyną jest przedłużająca się procedura jego wydania przez Miejski Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Jednocześnie odwołująca się wniosła o przyznanie obok świadczeń już otrzymanych także: zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego oraz dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko M. K. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje on rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 i 2 tejże ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 złote. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 złote. Dalej organ wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo do ukończenia 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał również, iż przepis art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu; 1) urodzenia dziecka; 2). opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, 3) samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania; 4) samotnego wychowywania dziecka; 4a) wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej; 5) kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; 6) rozpoczęcia roku szkolnego; 7) podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Przepis art. 13 ust. 1 owej ustawy stanowi natomiast, iż dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacja, lub kształceniem dziecka w wieku: 1. do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności; 2. powyżej 16 roku życia do ukończenia 24 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek ten przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego, w wysokości 90,00 złotych na dziecko.(art. 14 ust. 2 ustawy). Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło, iż A. K. , wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do organu pierwszej instancji o przyznanie zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami. Rodzina strony składa się z pięciu osób. Miesięczny dochód tej rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w 2004 roku wyniósł 248,83 złote. Dzieci A. K. – M. i M. K. uczęszczają do szkół i w dniu 1 września 2005 roku rozpoczęły rok szkolny 2005/2006. Córka M. K. jest dzieckiem niepełnosprawnym legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] , postanawiającym o zaliczeniu jej do 16 roku życia do osób niepełnosprawnych. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, iż pracodawca udzielił A. K. urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1 marca 2004 roku do 28 lutego 2007roku. Konstatując organ odwoławczy wskazał, iż strona, na podstawie wskazanych powyżej przepisów prawa, spełniła warunki do przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami i świadczenia te zaskarżoną decyzją zostały stronie przyznane. Odnosząc się zaś do zarzutu A. K. dotyczącego krótszego niż okres udzielonego urlopu wychowawczego, okresu pobierania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego, bo do dnia 28 lutego 2006 roku, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego, przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka lub opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu z powyższego wynika, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje przez cały okres jego udzielenia przez pracodawcę, lecz ustawodawca wprowadził ograniczenia w okresie jego pobierania. W przedmiotowej sprawie, dodatek ten przysługuje A. K. przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, nie ma bowiem zastosowania sytuacja określona w pkt 2 i 3 wskazanego powyżej przepisu, gdyż A. K. sprawuje opiekę nad jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu oraz dziecko nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał również, iż na mocy przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do okresów, o których mowa w art. 10 ust. 1 tejże ustawy, wlicza się okresy, za które zostały wypłacone zasiłki wychowawcze z tytułu wychowywania tego samego dziecka, do dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to – zdaniem organu – iż do okresu 24 miesięcy kalendarzowych, w czasie których A. K. uprawniona jest do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego, należy doliczyć okres od dnia 1 marca 2004 roku do dni 30 kwietnia 2004 roku, to jest czas wypłacania przez ZUS zasiłku wychowawczego. Jednocześnie organ wskazał, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego na okres zasiłkowy od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku przyznany został A. K. decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , znak: [...]. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami przyznał stronie dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego, to jest za okres od dnia 1 września 2005 roku do dnia 28 lutego 2006 roku, gdyż łącznie, zgodnie z przywołanym już powyżej przepisem art. 10 ust. 1 pkt 1, dodatek ten nie może przysługiwać stronie dłużej niż 24 miesiące kalendarzowe. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, na syna M. K. nie został stronie przyznany, z uwagi na brak aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności. Poprzednie orzeczenie obowiązywało do dnia 31 grudnia 2004 roku. Zgodnie natomiast z przepisem par. 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności albo o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, w przypadku gdy w rodzinie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Organ wskazał, iż oczywistym pozostaje fakt, iż owo orzeczenie winno być aktualne. Odnosząc się do przedłużającej się procedury wydania orzeczenia o niepełnosprawności oraz związanej z tym odmowy dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego organ wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Co do zarzutu dotyczącego odmowy przyznania stronie także i innych określonych w odwołaniu świadczeń organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie w zakresie świadczeń rodzinnych jest postępowaniem wnioskowym, a więc wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej i datą jego wszczęcia będzie złożenie stosownego wniosku w organie administracji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23.ust 1 i 2 omawianej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż A. K. o przyznanie tychże świadczeń nie wnioskowała. Odrębną zaś kwestią pozostaje, czy strona spełniałaby przesłanki ustawowe do ich uzyskania, natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy odnosi się wyłącznie do wnioskowanych przez stronę świadczeń rodzinnych. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Konkludując organ wskazał, iż po analizie wniosku i załączonych do niego dokumentów, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. W dniu 29 grudnia 2005 roku skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiodła A. K. domagając się "ponownego rozpoznania odwołania". Skarżąca wskazała, iż nie jest informowana przez organy o przysługujących jej uprawnieniach, a wedle jej wiedzy organy pomocowe winny przyznać na rzecz jej dzieci następujące świadczenia: 1) na rzecz syna M. K. urodzonego 19 sierpnia 2003 roku: a) zasiłek rodzinny w wysokości 53,00 złote miesięcznie, b) dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego w wysokości 505,80 złotych miesięcznie, c) zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144,00 złote miesięcznie (z wyrównaniem za 28 miesięcy), d) dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 50,00 złotych miesięcznie (z wyrównaniem za 28 miesięcy), e) świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 złotych miesięcznie (z wyrównaniem od maja 2004 roku), f) świadczenie na trzecie dziecko w rodzinie w wysokości 50,00 złotych miesięcznie (z wyrównaniem od sierpnia 2005 roku), 2) na rzecz syna M. K. urodzonego 27 lutego 1993 roku: a) zasiłek rodzinny w wysokości 43,00 złote miesięcznie, b) zasiłek z tytuł rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90,00 złotych we wrześniu 2005 roku, 3) na rzecz córki M. K. urodzonej 13 września 1990 roku: a) zasiłek rodzinny w wysokości 43,00 złote miesięcznie, b) zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144,00 złote miesięcznie, c) dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70,00 złotych miesięcznie, d) świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 złotych miesięcznie, e) dodatek dla osób dojeżdżających do gimnazjum lub szkoły ponadgimnazjalnej poza miejsce zamieszkania w wysokości 40,00 złotych miesięcznie. Skarżąca wskazała nadto, iż liczy stosownie do brzmienia przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż na syna M. K. – po otrzymaniu orzeczenia o jego niepełnosprawności – uzyska wyrównanie od stycznia 2005 roku wszystkich świadczeń, to jest: 1) zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144,00 złote miesięcznie, 2) dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70,00 złotych miesięcznie, 3) świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 420,00 złotych miesięcznie. Podczas rozprawy w dniu 21 czerwca 2006 roku skarżąca wskazała, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] przyznano jej prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 maja 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku . Skarżąca wskazała również, iż wcześniejsza decyzja – ustalająca prawo do zasiłków rodzinnych na rzecz małoletnich dzieci oraz do dodatków do owych zasiłków, identycznych jak te określone w kwestionowanej decyzji – obowiązywała w okresie do dnia 31 stycznia 2005 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w cześci, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać wypada, iż organy administracji publicznej działające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) podstawę prawną do wydania kwestionowanych decyzji. Nie budzi zastrzeżeń zarówno zakres przywołanych przepisów ustawy, jak i ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny. Jak się wydaje – wniesienie skargi w niniejszej sprawie podyktowane było wyłącznie odmową uwzględnienia przez organ odwoławczy argumentów wniesionego odwołania, a w szczególności odmową przyznania dalszych świadczeń, które po raz pierwszy zgłoszone zostały w owym odwołaniu. Przed omówieniem owej kwestii należy wcześniej przybliżyć zagadnienia wynikające ze złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Podstawą do analizy prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie winien być wniosek skarżącej, który zainicjował niniejszą sprawę. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 23 ust 1 i 2 omawianej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych. Kwestia ta – aczkolwiek w innym kontekście – została należycie zaakcentowana przez organ odwoławczy, który wykazywał "wnioskowy" charakter świadczeń rodzinnych i niemożność przyznania owych świadczeń bez stosownej inicjatywy ze strony osoby uprawnionej. Powyższe zapatrywanie potwierdza również przepis par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) wskazujący, iż postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, iż skarżąca w dniu 1 sierpnia 2006 roku złożyła "wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego". We wniosku tym określiła, iż domaga się przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci synów M. i M. , oraz córkę M., a także trzech dodatków do tego zasiłku: 1) z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna M., 2) z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na córkę M. i syna M., 3) z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę M. i syna M., Zakres wnioskowanych przez skarżącą świadczeń nie może wzbudzać wątpliwości, bowiem skarżąca przy tych dodatkach do zasiłku rodzinnego, o które wystąpiła dokonała zaznaczenia stosownego kwadratu na wypełnionym formularzu oraz wskazała dzieci, na które owe dodatki się należą, natomiast przy pozostałych dodatkach uczyniła na formularzu dopisek: "nie dotyczy". Rozpoznając powyższy wniosek organ I instancji w zasadzie uwzględnił go, a jedynym świadczeniem, którego przyznania odmówił był dodatek na syna M. z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku. Przyczyny odmowy przyznania owego dodatku organy obu instancji precyzyjnie wyjaśniły powołując się na brak aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności tegoż dziecka. Z uzasadnienia wniesionej skargi wynika jasno, iż skarżąca przyczynę odmowy przyznania tegoż dodatku rozumie i akceptuje, bowiem przyznaje, iż aktualnie takim orzeczeniem nie dysponuje, bowiem nie zostało ono dotychczas wydane przez właściwy organ. Wskazuje jednocześnie, iż z chwilą uzyskania orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność syna uzyska prawo do dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego z wyrównaniem od stycznia 2005 roku. W tym zakresie skarżąca przywołuje przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego stanowiska skarżącej wskazać wypada, iż przepis par. 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) wskazuje, iż do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności albo o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, w przypadku gdy w rodzinie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Brak owego orzeczenia, jako załącznika do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, nie pozwalał organom administracji publicznej na uwzględnienie wniosku w pełnym zakresie. Tym samym uznać wypada, iż rozstrzygnięcie organów administracji odpowiada prawu. Podobnie prawidłowo określiły organy czas zakończenia uprawnienia do pobierania przez skarżącą dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, krąg podmiotowy osób uprawnionych do owego dodatku oraz poprawnie wskazał na jaki okres ów dodatek do zasiłku rodzinnego jest przyznawany. Mając na uwadze, iż skarżąca w czasie korzystania z urlopu wychowawczego sprawuje opieki nad jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, które nie legitymowało się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ustalenie przez organ prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego na okres 24 miesięcy odpowiada prawu. Podobnie prawidłowo wskazał organ odwoławczy, iż do owego okresu 24 miesięcy należy zaliczyć czas, za który zostały skarżącej wypłacone zasiłki wychowawcze z tytułu wychowywania tego samego dziecka (art. 59 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Konkludując wskazać wypada, iż zaskarżone decyzje – w świetle tego, jaki był zakres wniosku skarżącej inicjującego niniejsze postępowanie – odpowiadają prawu. Przechodząc do kwestii nie przyznania stronie skarżącej dalszych dodatków do zasiłku rodzinnego, o które wnioskowała we wniesionym odwołaniu od decyzji organu i instancji, to wskazać należy, w pierwszej kolejności, iż uwzględnienie owego wniosku przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie przepisu art. 15 k.p.a., stanowiącego, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada to oznacza, iż sprawa w swym całokształcie – w następstwie wniesienia odwodnia – winna być rozpoznana dwukrotnie przez organy dwóch różnych szczebli instancyjnych. Organy te nie mogą ograniczać się w swych działaniach do określonego zagadnienia, lecz każdy z nich zobowiązany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 roku w sprawie V SA 721/92 ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 roku w sprawie I SA/Łd 112/99 LEX Nr 37240). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż jej zakres został wyznaczony przez skarżącą we wniosku z dnia [...] . W takim zakresie sprawa została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji i w takim samym zakresie winien ją rozpoznać organ odwoławczy. Natomiast wskazanie we wniesionym odwołaniu, iż strona domaga się od organu przyznania dalszych świadczeń nie może prowadzić do poszerzenia zakresu niniejszej sprawy na etapie postępowania przed organem odwoławczym, lecz winno być potraktowane przez organy administracji jako nowy wniosek, inicjujący kolejne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem są dodatki do przyznanego już zasiłku rodzinnego. Wydaje się więc zatem, iż właściwym trybem postępowania organów administracji publicznej, po wniesieniu odwołania było wydzielenie z owego pisma wniosku o przyznanie kolejnych dodatków do zasiłku rodzinnego i po ewentualnym uzupełnieniu braków tegoż wniosku przez skarżącą, jego rozpoznanie, jako nowej sprawy administracyjnej. Za takim rozwiązaniem przemawiają przepisy art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. statuujące zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niezależnie jednak od powyższych uwag wskazać wypada, iż postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie, wyznaczonej zakresem wniosku skarżącej z dnia [...] , nie budzi uwag krytycznych z punktu widzenia przestrzegania prawa W tym stanie rzeczy uznając skargę za bezzasadną należał ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.)