II SA/Łd 471/07

Dnia 22 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marek Pilc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 roku sprawy ze skargi A. M. i L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji przy ul. A. w Ł., wszczęte z wniosku A. i L. M. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Ł. Nr 261, poz. 2593 ze zm.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, podjęcie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na obszarze objętym ww. uchwałą zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia ważności planu miejscowego, co uzasadniało zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w ustawowym terminie złożyli A. i L. M., zarzucając obrazę art. 7 i art. 8 k.p.a. Wnieśli w związku z tym o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach orzeczenia Kolegium podniosło, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących położona jest w granicach terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego dla Lasu [...] i jego otuliny - uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który stwierdził jej nieważność. Wyrok tego Sądu nie jest prawomocny, gdyż został zakwestionowany w drodze kasacji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie sądu II instancji będzie miało, jak uznał organ, kluczowe znaczenie dla orzeczenia organu administracji w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium, istnienie bądź nie, planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzające z punktu widzenia trybu postępowania oraz organu właściwego w sprawie. Organ wskazał w związku z tym, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w przypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie rozwiązanie wynika wprost z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji braku planu właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast w drugiej sytuacji, zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu, badana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, przez organ wydający to pozwolenie, czyli starostę. Jak dalej wskazało Kolegium, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny utrzyma w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, tym samym przesądzi o nieważności planu miejscowego, co spowoduje dla ustalenia warunków zabudowy konieczność postępowania jak w przypadku braku planu, czyli wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji uchylenia wyroku I instancji, wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie musiało zostać umorzone, bowiem w takim przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się. Zdaniem Kolegium, powyższe w sposób jasny wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a mocą obowiązującą planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem inwestora. W ocenie Kolegium, wymienione przesłanki uznania zagadnienia za "wstępne" zostały spełnione w niniejszej sprawie. Organ podkreślił ponadto, że kwestia mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego po jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego należy do gestii tego sądu (aktualnie sądu II instancji), a zagadnienie to musi być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z tego też względu, zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym a sposobem rozpatrzenia sprawy jest oczywista, gdyż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy, czy w sprawie zostanie wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, czy też wydanie takiej decyzji nie będzie możliwe. Zdaniem Kolegium powyższe uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej. Odrzucając zarzuty skarżących dotyczące rozbieżnych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ wskazał, że w podobnych stanach faktycznych wnioski dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie rozpatrywane były w sposób tożsamy i organy wydawały w tych sprawach postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tak więc decyzja w sprawie wniosku strony nie odbiega od przyjętych przez organ administracji zasad rozpatrywania wniosków inwestorów dla tych terenów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. i L. M., zarzucając postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. błędy merytoryczne, świadczące o nieznajomości stanu faktycznego sprawy lub – jak określili to skarżący – "niechęć wydania postanowienia w sprawie zgodnego z obowiązującym prawem". W związku z powyższym zarzucili organowi II instancji obrazę art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że w dniu wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia, organowi temu znane już było rozstrzygniecie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta Ł. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, w tej sytuacji w chwili obecnej plan zagospodarowania przestrzennego Lasu [...] ma pełną moc obowiązująca, z uwagi na to że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest nieprawomocny. Jak stwierdzili dalej skarżący przy nadal istniejącym planie zagospodarowania, przewidywana możliwość jego uchylenia nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania. Ponadto ewentualne "uzyskanie prawomocności wyroku" uchylającego plan zagospodarowania Lasu Łagiewnickiego nie może, ich zdaniem, ingerować w bieg jednostkowego postępowania w sprawie. Skarżący wskazali także, że w podobnej sprawie organy rozstrzygnęły sprawę na korzyść skarżącego. Stąd też zarzucili organom dowolność interpretacji przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając niniejszą sprawę, należy odnieść się na wstępie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), który to przepis stał się podstawą rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie. Powyższa norma prawa wyznacza zasady obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Zgodnie z jej treścią postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Konsekwencją tego przepisu jest obowiązek organu badania z urzędu czy w trakcie toczącego się postępowania nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z powodu wyżej wymienionych przyczyn. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Dopiero gdy ustaną przyczyny zawieszenia, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Ocena spełnienia przesłanek w tym zakresie należy w każdym razie do właściwego organu administracji publicznej. Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest również pojęcie "zagadnienia wstępnego". Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (vide: postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96). Jednocześnie podkreśla się, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/200). Podobnie w doktrynie prawa wskazuje się, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Tym samym, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy ocenie czy konkretna kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest też uprzednie ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż wskazane przez organy obu instancji przyczyny przerwania postępowania i odłożenia decyzji w czasie uzasadniały zastosowanie z urzędu instytucji zawieszenia postępowania. Przede wszystkim stwierdzić należy, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy położona jest w granicach terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego dla Lasu [...] i jego otuliny (uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...]). Uchwała ta została zakwestionowana i w dniu rozstrzygania przez organy nie została jeszcze prawomocnie osądzona. Istotne jest przy tym, że istnienie bądź nie, planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzające z punktu widzenia trybu i organu właściwego w sprawie. Słusznie bowiem podniosły organy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w przypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie rozwiązanie wynika wprost z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji, toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a po uchyleniu wyroku przez sąd odwoławczy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną uznać należy za zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie stanowi warunek konieczny podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji na działce położonej przy ul. A. Wydanie w przedmiotowej sprawie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego ma bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji, gdyż dotyczy konkretyzacji przedmiotu toczącego się postępowania administracyjnego. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, iż zagadnienie to zostało już prawomocnie przesądzone. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w tej kwestii i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Brak jest wobec tego w sprawie prawomocnego rozstrzygnięcia, a sprawa jest nadal przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Podsumowując te rozważania podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe dokonanie końcowej oceny zasadności wniosku skarżących o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy pod wzmiankowaną inwestycję. Jak słusznie bowiem zauważył organ, jeżeli sąd administracyjny przesądzi o nieważności planu miejscowego, to spowoduje to konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji natomiast uchylenia wyroku I instancji i oddalenia skargi (w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy przez NSA w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi zostać umorzone, bowiem w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się. Powyższe w sposób jasny wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a mocą obowiązującą planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem skarżących. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, przy podejmowaniu skarżonego postanowienia organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.